СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 5 ноября 2009 г. № 19/3
О ЗАКЛЮЧЕНИИ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ
ЗАКОНА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ "О БЮДЖЕТЕ ВЛАДИМИРСКОГО
ОБЛАСТНОГО ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ
НА 2010 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2011 - 2012 ГОДОВ"
Рассмотрев заключение по проекту закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов", подготовленное на основании статей 10
, 21
Закона Владимирской области от 04.12.1995 № 16-ОЗ (ред. от 13.08.2009) "О Счетной палате Владимирской области" и обращения и.о. председателя Законодательного Собрания Владимирской области О.Н. Хохловой от 19.10.2009 № 06-07/1665, коллегия Счетной палаты решила:
1. Утвердить заключение
по проекту закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов" (прилагается).
2. Направить заключение
, утвержденное п. 1
настоящего решения, Губернатору Владимирской области, в Законодательное Собрание Владимирской области и в исполнительную дирекцию Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования.
3. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на аудитора Счетной палаты Владимирской области Т.Ю. Аннину.
Председатель
Счетной палаты
Владимирской области
В.Д.ЧЕЧЕТКИН
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ "О БЮДЖЕТЕ
ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО
СТРАХОВАНИЯ НА 2010 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД
2011 И 2012 ГОДОВ"
Заключение по проекту закона Владимирской области "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов" подготовлено на основании норм и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования", Законов Владимирской области "О Счетной палате
Владимирской области", "О бюджетном процессе
во Владимирской области", а также с учетом проекта федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". Анализ проведен на основании материалов, представленных письмом и.о. председателя Законодательного Собрания Владимирской области О.Н. Хохловой от 19.10.2009 № 06-07/1665.
Общая характеристика, структурные особенности и основные характеристики проекта областного закона "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов".
Владимирский областной фонд обязательного медицинского страхования (далее - ВОФОМС) является участником бюджетного процесса во Владимирской области. В соответствии с постановлением
Губернатора области от 26.03.2008 № 220 проект бюджета ВОФОМС подготовлен исполнительной дирекцией фонда и составлен в соответствии с требованиями главы 17 и главы 20 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с действующим законодательством законопроект представлен одновременно с проектом областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов. Проект бюджета ВОФОМС составлен и представлен на утверждение сроком на три года.
В структуре проекта областного закона "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" отражены основные характеристики бюджета ВОФОМС, перечень главных администраторов доходов бюджета ВОФОМС; распределение бюджетных ассигнований бюджета ВОФОМС по разделам, подразделам, целевым статьям расходов и видам расходов классификации расходов бюджета; распределение бюджетных ассигнований бюджета ВОФОМС, получаемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2010 году; распределение бюджетных ассигнований бюджета ВОФОМС по разделам на плановый период 2011 и 2012 годов.
Бюджет ВОФОМС на 2010 год сбалансирован по доходам и расходам и составляет 5197784,9 тыс. руб. Бюджет ВОФОМС на плановый период 2011 и 2012 годов также сбалансирован по доходам и расходам и составляет:
в 2011 году - 4311849,9 тыс. руб.;
в 2012 году - 4317799,0 тыс. руб.
Доходная часть бюджета ВОФОМС на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов сформирована с учетом изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" и отменой с 1 января 2010 года единого социального налога и введением страховых взносов.
Согласно приложению № 1 к проекту закона главными администраторами доходов бюджета ВОФОМС определены Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Пенсионный фонд Российской Федерации. В целях осуществления взаимодействия по передаче сведений по сбору доходов до наступления финансового года должно быть налажено информационное взаимодействие между ВОФОМС и администраторами доходов.
Проект бюджета ВОФОМС в целом сгруппирован в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 145н. Вместе с тем действующий приказ № 145н пока не содержит коды бюджетной классификации по доходам за счет поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование. Поэтому при формировании проекта бюджета ВОФОМС исполнительной дирекцией фонда учтены рекомендации Федерального фонда обязательного медицинского страхования (письмо от 07.09.2009 № 4149/21-1/и) и в доходной части бюджета отражены рекомендованные коды классификации доходов бюджетов в части страховых взносов на обязательное медицинское страхование (код 395 1 02 02110 09 0000 160).
При осуществлении анализа проекта бюджета ВОФОМС на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов учитывались данные динамики основных показателей по формированию и расходованию средств ВОФОМС, данные по исполнению бюджета ВОФОМС за 2008 год и ожидаемой оценки исполнения бюджета в 2009 году, а также показатели обеспечения за счет системы обязательного медицинского страхования финансирования бесплатной медицинской помощи населению области.
Обоснованность показателей доходной части проекта бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.
Доходная часть бюджета ВОФОМС на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов сформирована с учетом изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации в связи с отменой с 1 января 2010 года единого социального налога и введением страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также обязательное медицинское страхование.
Анализ показывает, что прогнозируемый общий объем доходов ВОФОМС на 2010 год составляет 91% от доходов, поступивших в 2008 году, и 101% от прогнозируемого объема доходов на 2009 год.
Уменьшение доходов бюджета ВОФОМС в 2010 году в сравнении с 2008 годом, обусловлено тем, что начиная с 2009 года из реестра расходных обязательств ВОФОМС исключены расходы, осуществляемые за счет средств, поступавших из бюджета Федерального фонда ОМС:
- субвенции на финансовое обеспечение оказания социальной услуги по дополнительной медицинской помощи в части, предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;
- субсидии на финансовое обеспечение проведения в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения с ориентацией на конечный результат с поэтапным переходом на преимущественно одноканальное финансирование.
Прогноз налоговых поступлений в доходную часть бюджета ВОФОМС в 2010 году составлен Федеральной налоговой службой, которая была определена администратором всех налоговых доходов в 2009 году. Совокупный объем налоговых поступлений в бюджет ВОФОМС в 2010 году должен составить 1432910,0 тыс. руб., или 27,6% в структуре всех поступлений. При этом в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" с 2010 года вводится тариф страховых взносов в территориальные фонды обязательного медицинского страхования, размер которого составит 2%, т.е. сохранится на уровне действовавшего в 2009 году размера ЕСН. Плановый объем поступлений страховых взносов, зачисляемых в ВОФОМС, определен прогнозными расчетами Федеральной налоговой службы в размере 1221100,0 тыс. руб., администратором доходов по страховым взносам определен Пенсионный фонд РФ. Расчет поступления страховых взносов на обязательное медицинское страхование в бюджет ВОФОМС на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов произведен, исходя из прогнозируемого фонда заработной платы на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.
По прогнозу Федеральной налоговой службы объем единого социального налога в 2010 году за счет погашения задолженности должен составить 97900,0 тыс. руб., администрировать данный налог будет Федеральная налоговая служба. С учетом недоимок, штрафов и пеней общая сумма задолженности в доходах бюджета ВОФОМС определена в размере 98100,0 тыс. руб.
Объем доходов по группе "Налоги на совокупный доход", зачисляемых в бюджет ВОФОМС (единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог), в 2010 году должен составить 113710,0 тыс. руб. и не имеет существенных отклонений от ожидаемого уровня исполнения 2009 года (112590,0 тыс. руб.). Расчет объема налоговых поступлений осуществлен Федеральной налоговой службой, которая будет администрировать данные доходы.
Общий объем безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в предложенном законопроекте (приложение № 2 к законопроекту) предусмотрен в размере 3539674,9 тыс. руб., или на 5% ниже ожидаемого уровня 2009 года (3725958,3 тыс. руб.). Доля безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в общем объеме доходов бюджета ВОФОМС составляет 68,1%. При этом удельный вес средств, запланированных к поступлению за счет средств областного бюджета (3036733,0 тыс. руб.), в общем объеме безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации составляет 85,8%.
Средства на финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей) за счет субсидии из Федерального бюджета, зачисляемой в областной бюджет, должны составить 183697,0 тыс. руб., что несколько выше (на 7,3%) уровня 2009 года. Данный объем доходов должен обеспечить потребность в выплатах.
Средства собственно областного бюджета, предусмотренные на обязательное медицинское страхование неработающего населения, на 2010 год запланированы в объеме 2853036,0 тыс. руб., или с ростом на 0,9% к ожидаемому уровню 2009 года. Отмечаем, что сумма данных доходов бюджета ВОФОМС соответствует расходам областного бюджета на обязательное медицинское страхование неработающего населения, отраженным в проекте областного бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов. При этом в расчет включены средства на осуществление одноканального финансирования муниципальных и государственных учреждений здравоохранения через систему ОМС (867181,0 тыс. руб.).
Страхователями неработающего населения выступает администрация Владимирской области. Отмечаем, что к проекту бюджета ВОФОМС исполнительной дирекцией фонда не приложено финансово-экономическое обоснование по страховым взносам на неработающее население, расчет величины страховых взносов на одного неработающего. Согласно мониторингу, осуществляемому Счетной палатой, на основании статистической формы отчетности № 1-Т (трудоустройство) "Сведения о содействии занятости граждан" численность неработающих трудоспособных граждан в 2009 году более чем в 2 раза возросла к уровню 2008 года (на 01.09.08 - 11212 человек, на 01.09.09 - 26731 человек). Учитывая данную тенденцию, вызванную проявлениями экономического кризиса, объективно будет несколько снижена расчетная сумма по страхованию одного неработающего гражданина. Для сохранения уровня страхования неработающего населения в 2010 году требуется (оценочно) более 48000,0 тыс. руб.
Удельный вес межбюджетных трансфертов, планируемых к получению из бюджета Федерального фонда ОМС в общем объеме доходов на 2010 год составляет 9,6% (или 497368,9 тыс. руб.), что ниже уровня ожидаемого исполнения в 2009 году (в сумме 553187,7 тыс. руб. или 10,8%).
Безвозмездные поступления в бюджет ВОФОМС из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования проектом бюджета ВОФОМС предусмотрены пока только по дотации бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования.
Отмечаем, что распределение дотаций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направляемых в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в 2010 году, предусмотрено приложением 8 к проекту федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". Согласно проекту бюджета ФФОМС на 2010 год объем названной дотации для Владимирской области запланирован в объеме 497368,9 тыс. руб., или снижен на 5% против уровня 2009 года (523546,2 тыс. руб.). Удельный вес данной дотации в общем объеме поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предполагается на уровне 14,1%. На заседании Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, состоявшемся 17 сентября 2009 года под председательством заместителя Председателя Российской Федерации - министра финансов Российской Федерации А.Л. Кудрина, одобрены методика и результаты распределения дотаций из бюджета ФФОМС, направляемых в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2010 год (источник - http://www.duma.gov.ru/). Указанные дотации будут предоставляться при условии поступления в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования ежемесячно не менее 8 процентов размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, предусмотренных законом о бюджете субъекта Российской Федерации на 2010 год. Данное условие потребует особого контроля за исполнением полномочий областного бюджета по ежемесячному финансированию в 2010 году бюджета ВОФОМС в части обязательного медицинского страхования неработающего населения.
Анализ проекта бюджета Федерального фонда ОМС на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов показал, что по целевой статье расходов 505 21 00 "Проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" запланированные средства будут распределены по субъектам РФ в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Поступление трансфертов на указанные цели в проекте бюджета ВОФОМС отражено по коду 000 2 02 05805 09 0000 151 "Субсидии бюджетам территориальных Фондов обязательного медицинского страхования на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" классификации доходов бюджетов в приложении № 1. Аналогичная ситуация выявлена по целевой статье расходов проекта бюджета Федерального фонда ОМС 505 24 00 "Проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан" - порядок распределения средств будет установлен Правительством Российской Федерации. При этом обращаем внимание на формулировку ст. 7 законопроекта, предполагающую расходование вышеуказанных средств путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись, но без внесения изменений в закон о бюджете фонда. Предлагаемая норма в части необязательности внесения изменений в закон о бюджете фонда противоречит ст. 217 Бюджетного кодекса РФ, которая определяет случаи изменения показателей сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете, поэтому требует исключения и применения следующей формулировки: "с последующим внесением изменений в закон о бюджете фонда".
Доходы бюджета ВОФОМС по прочим неналоговым доходам спрогнозированы исполнительной дирекцией ВОФОМС на 2010 год в размере 225200,0 тыс. руб. (со снижением на 22,3% к плану текущего года). Расчет прочих неналоговых доходов осуществлен исполнительной дирекцией ВОФОМС исходя из динамики межтерриториальных расчетов за оказание медицинской помощи гражданам вне территории страхования.
Обоснованность показателей расходной части проекта бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.
Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Представленный законопроект содержит распределение бюджетных ассигнований бюджета ВОФОМС по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов на 2010 год (приложение № 3), распределение бюджетных ассигнований, получаемых из бюджета Федерального фонда ОМС и бюджетов Владимирской области в 2010 году (приложение № 4), и распределение бюджетных ассигнований бюджета ВОФОМС по разделам на плановый период 2011 и 2012 годов (приложение № 5).
Общий объем расходов бюджета ВОФОМС на 2010 год предлагается утвердить в размере 5197784,9 тыс. руб., что на 1,16% ниже уровня ожидаемого исполнения 2009 года.
Объем расходов на "Другие общегосударственные вопросы" запланирован в сумме 63677,0 тыс. руб., или со снижением на 3% к уровню 2009 года, и предполагает финансирование обеспечения деятельности исполнительной дирекции ВОФОМС. Расчеты по смете исполнительной дирекции к проекту закона не приложены. При рассмотрении данного показателя на заседании коллегии Счетной палаты обращено внимание на то, что при формировании областного бюджета применен антикризисный финансовый механизм сокращения неэффективных расходов областного бюджета для главных распорядителей в пределах 10% от общего объема расходов на содержание аппарата. В связи с этим высказано предложение о целесообразности сокращения расходов на обеспечение деятельности исполнительной дирекции ВОФОМС также на 10%.
Объем расходов на "Здравоохранение, физическую культуру и спорт" в расходах бюджета ВОФОМС определен в размере 5134107,9 тыс. руб., что на 1,14% ниже соответствующих расходов, утвержденных в бюджете ВОФОМС на 2009 год. Некоторое снижение объясняется отсутствием в структуре расходов ВОФОМС на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов бюджетных ассигнований на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей), осуществляемых ранее, начиная с 2005 года за счет средств Федерального фонда ОМС.
Анализ представленных документов показывает, что приоритетным направлением расходования средств бюджета ВОФОМС на 2010 год определено выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, объем которой спланирован в сумме 4950410,9 тыс. руб., или 95,2% от общего объема доходов бюджета ВОФОМС. Отмечаем, что средства на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования запланированы со снижением на 0,8% к ожидаемому уровню 2009 года.
Отмечаем, что на момент подготовки данного заключения на федеральном уровне уже утверждена программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год (постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 № 811), которая устанавливает нормативы объема медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано до 25 декабря 2009 года утвердить территориальные программы
государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи на 2010 год. При этом обращаем внимание, что к проекту бюджета ВОФОМС не приложены проектировки основных объемных показателей и стоимости бесплатной медицинской помощи, которая может быть предоставлена жителям Владимирской области в пределах ассигнований бюджета ВОФОМС и в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.
Согласно статье 8 проекта закона в целях обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования будет сформирован нормированный страховой запас, что не противоречит требованиям Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного директором Федерального фонда ОМС от 05.04.2001 № 1518/21-1 по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации от 06.04.2001 № 2510/3586-01-34 и Министерством финансов Российской Федерации от 27.04.2001 № 12-03-14. Размер страхового запаса должен составить 262900,0 тыс. руб., или сократится на 7,3% к уровню 2009 года.
Обращаем внимание, что ст. 148 Бюджетного кодекса РФ определено, что с 1 января 2010 года кассовое обслуживание исполнения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства. В настоящий момент определенные организационные мероприятия проводятся как со стороны Федерального казначейства, так и со стороны Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Однако имеющаяся степень готовности не позволит осуществить переход на кассовое обслуживание исполнения бюджета ВОФОМС через Федеральное казначейство в установленный срок.
Анализ проекта бюджета Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов свидетельствует о необходимости исполнения рекомендаций Счетной палаты Владимирской области. Счетная палата Владимирской области полагает, что проект областного закона "О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" может быть принят Законодательным Собранием Владимирской области в первом чтении.
