ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 26 декабря 2008 г. по делу № 3-116/2008
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон Волгоградской области № 1751-ОД принят 25.10.2008, а не 25.11.2008.
Волгоградский областной суд, рассмотрев 26 декабря 2008 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению З. о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению части 3 статьи 49
, части 4 статьи 51
Закона Волгоградской области № 1751-ОД от 25 ноября 2008 года "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы",
установил:
З. обратился в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в части Закон
Волгоградской области от 25 октября 2008 года № 1751-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы".
В обоснование требований указал, что частью 3 статьи 49
Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" определен предельный размер расходования средств избирательного фонда кандидата, который не должен превышать 4 миллиона рублей.
Частью 4 статьи 51
оспариваемого Закона установлен размер избирательного залога в размере 15 процентов от установленного настоящим Законом
предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения.
По мнению заявителя, областной законодатель, устанавливая предельный размер расходования средств избирательного фонда кандидата в размере 4 миллионов рублей и избирательный залог в размере 15 процентов от установленного предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, фактически ввел имущественный ценз для граждан, пожелавших в порядке самовыдвижения реализовать свое пассивное избирательное право в ходе выборов в Волгоградскую областную Думу.
Введение таких экономических барьеров противоречит принципам избирательного права и нарушает избирательные права граждан, гарантированные нормами ст. ст. 3, 4 и 5 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Кроме того, заявитель полагал, что оспариваемые им нормы противоречат международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., Конвенции от 7 октября 2002 года "О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств", Федеральному закону № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ст. 3, п. п. 2, 4 ст. 7, п. п. 1, 2 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В судебное заседание З., надлежащим образом извещенный о времени и месте слушания дела, не явился. Представил суду заявление, в котором просил слушание дела отложить.
Суд, с учетом повторной неявки заявителя в судебное заседание, мнения явившихся в судебное заседание лиц и требований ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, не признал указанные З. в заявлении причины об отложении слушания дела уважительными и принял решение о рассмотрении данного гражданского дела в отсутствие заявителя.
В судебном заседании представители Волгоградской областной Думы - С. и Б., действующие на основании доверенностей, заявленные требования не признали, пояснили, что оспариваемый в части Закон
Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" принят Волгоградской областной Думой в пределах компетенции, в требуемой форме и в полном соответствии с федеральным законодательством и установленным порядком принятия нормативных правовых актов. Названный Закон
принят в двух чтениях и подписан Главой Администрации Волгоградской области. Кроме того, установление избирательного залога предусмотрено федеральным законодательством, при установлении избирательного залога его предельный размер превышен не был.
Избирательная комиссия Волгоградской области, своевременно и надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела, представителя в судебное заседание не направила.
В представленном суду отзыве представитель избирательной комиссии Волгоградской области с заявленными требованиями не согласился, указав, что оспариваемые заявителем нормы областного Закона
не вступают в противоречие с федеральным законом, регулирующим правоотношения в области избирательного законодательства.
Выслушав объяснения представителей Волгоградской областной Думы - С., Б., действующих на основании доверенностей, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Елансковой Л.Ф., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, Волгоградский областной суд не находит оснований к удовлетворению требований, заявленных З., исходя из следующих обстоятельств.
Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Судом установлено, что 1 октября 2008 года Волгоградской областной Думой был принят, 25 октября 2008 года подписан Главой Администрации Волгоградской области, Закон
Волгоградской области № 1751-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы". опубликован в издании "Волгоградская правда", № 200, 29.10.2008.
В соответствии с частью 3 статьи 49
Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" предельный размер расходования средств избирательного фонда кандидата не может превышать 4 миллиона рублей.
Частью 4 статьи 51
названного Закона установлено, что избирательный залог составляет 15 процентов от установленного настоящим Законом
предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения.
В соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации избирательное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации (подпункт "к" пункта 2 статьи 5 названного Закона).
С учетом указанных положений действующего законодательства оспариваемый заявителем в части Закон
Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" принят в пределах компетенции представительного (законодательного) органа Волгоградской области.
Основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 года 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с последующими изменениями), в соответствии со статьей 1 которого настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
Пунктом 1 статьи 38 названного Федерального закона установлено, что регистрация кандидата осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии документов, указанных в пунктах 2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона, иных предусмотренных законом документов, представляемых в соответствующую избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата, а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, либо при внесении избирательного залога (если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 17 настоящей статьи), либо при наличии решения политической партии, указанной в пункте 16 настоящей статьи.
Таким образом, федеральным законодателем для регистрации соответствующей избирательной комиссией кандидата наряду с наличием соответствующих документов для уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата необходимо либо наличие необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, либо внесение избирательного залога.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в сохраняющих свою силу постановлениях от 11 июня 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в определении от 10 июля 2003 года № 264-О по жалобе гражданина А., а также в определении от 12 апреля 2005 года № 245-О по жалобе гражданина М., законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К таким условиям относится требование собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов) или внести установленный избирательный залог.
Институт избирательного залога не связан с результатами выборов, а является лишь одним из условий участия в избирательной кампании для тех, кто по собственной воле принял решение не собирать подписи в поддержку кандидата (списка кандидатов). Установление избирательного залога предоставляет дополнительную возможность для лица зарегистрироваться в качестве кандидата, не собирая подписи избирателей в свою поддержку и облегчая тем самым процесс регистрации.
Пунктом 11 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что размер избирательного залога составляет 15 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Законом субъекта Российской Федерации указанный размер избирательного залога может быть уменьшен, но не может составлять менее 10 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения.
По своему содержанию оспариваемая заявителем часть 4 статьи 51
Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" тождественна вышеприведенной норме Федерального закона, а следовательно, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Согласно пункту 10 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предельные размеры средств, перечисляемых в избирательные фонды, определяются законом.
Под законом в данном случае в силу пункта 17 статьи 2 названного Федерального закона понимается федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации.
Поскольку Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержит нормы, устанавливающей предельную сумму расходов кандидата за счет средств избирательного фонда, областной законодатель вправе был урегулировать данный вопрос в своем законодательстве.
Доводы заявителя в части противоречия федеральному законодательству части 3 статьи 49
Закона Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" в части установления конкретной величины предельной суммы всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда в 4 миллиона рублей суд находит необоснованными.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не содержит каких-либо нормативов, которым должен следовать законодатель субъекта Российской Федерации при установлении предельных размеров расходования средств избирательного фонда кандидата.
Не могут быть приняты во внимание доводы заявителя о том, что областной законодатель, устанавливая предельный размер расходования средств избирательного фонда кандидата в размере 4 миллионов рублей и размер избирательного залога в 15 процентов от установленного предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, фактически ввел имущественный ценз для граждан, пожелавших в порядке самовыдвижения реализовать свое пассивное избирательное право в ходе выборов в Волгоградскую областную Думу.
Как указывалось выше, институт избирательного залога является лишь одним из альтернативных условий участия в избирательной кампании кандидатов, решение о внесении избирательного залога является волеизъявлением кандидата, который самостоятельно определяет выбор между внесением избирательного залога либо сбором подписей избирателей.
Исходя из этого, оспариваемые нормы не устанавливают ограничения пассивного избирательного права граждан Волгоградской области, в частности, заявителя, который не лишен права внести избирательный залог или в порядке альтернативы произвести сбор подписей.
Несостоятельны доводы заявителя в части нарушения процедуры принятия оспариваемого Закона
, в частности, ссылка на то, что Закон
не прошел "два чтения", не прошел обязательную процедуру одобрения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Указанные обстоятельства опровергнуты письменными доказательствами, исследованными судом в ходе судебного заседания.
Так, из постановлений Волгоградской областной Думы от 26 июня 2008 г. № 7/520 и от 1 октября 2008 г. № 8/613 следует, что Закон
Волгоградской области "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" был принят в двух чтениях и был направлен Главе Администрации Волгоградской области для подписания и обнародования (л.д. 87 - 89).
Не свидетельствуют о противоречии федеральному законодательству оспариваемого в части Закона
области ссылки заявителя на то, что областной Закон
не прошел антикоррупционную экспертизу, отсутствует заключение прокуратуры Волгоградской области о соответствии принятого Закона
федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации.
Виды областных нормативных правовых актов, а также установление порядка их подготовки, принятия, вступления в силу, действия, толкования, учета и систематизации закреплены в Уставе
(Основном законе) Волгоградской области и Законе
Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" (в ред. Законов Волгоградской области от 23.04.2004 № 913-ОД, от 06.03.2007 № 1423-ОД). Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, как и порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Обязательность прохождения Законами Волгоградской области антикоррупционной экспертизы и получение заключения прокуратуры Волгоградской области о соответствии принимаемого закона федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации в названных нормативных правовых актах Волгоградской области не установлена. Отсутствуют такие обязательные для исполнения представительными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации предписания и в федеральном законодательстве.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, о внедрении в том числе практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов, как следует из п. 2, носит рекомендательный характер.
Сопоставительный анализ оспариваемых заявителем положений Закона
Волгоградской области и правовых норм, содержащихся в Международном пакте от 16 декабря 1966 года "О гражданских и политических правах", Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., Конвенции от 7 октября 2002 года "О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств", Федеральном законе № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ст. 3, п. п. 2, 4 ст. 7, п. п. 1, 2 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не свидетельствует о противоречии указанных норм Закона
Волгоградской области от 25 октября 2008 года № 1751-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" вышеприведенным нормативным правовым актам.
При таких обстоятельствах заявление З. удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 251 - 263 ГПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении заявления З. о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению части 3 статьи 49
, части 4 статьи 51
Закона Волгоградской области от 25 октября 2008 года № 1751-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.
Судья
