ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 апреля 2010 года
Верховный суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего - Касимовой З.Ш.
при секретаре - С.
с участием прокурора Хайртдинова Р.Р.
рассмотрел в открытом судебном заседании 1 апреля 2010 года гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании несоответствующей Федеральному закону и недействующей статьи 56
Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года № 84-з "Об административных правонарушениях",
установил:
27 мая 2004 года Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан принят Закон
Республики Башкортостан "Об административных правонарушениях" № 84-з (далее по тексту - Закон РБ), который вступил в силу 4 июня 2004 года.
Законами Республики Башкортостан от 05.10.2004 № 109-з
, от 21.06.2005 № 192-з
, от 28.09.2005 № 217-з
, от 07.11.2005 № 228-з
, от 11.07.2006 № 340-з
, от 11.07.2006 № 343-з
, от 07.11.2006 № 371-з
, от 07.12.2006 № 385-з
, от 28.12.2006 № 399-з
, от 29.12.2006 № 403-з
, от 16.04.2007 № 418-з
, от 16.04.2007 № 421-з
, от 28.06.2007 № 436-з
, от 06.02.2008 № 523-з
, от 06.02.2008 № 530-з
, от 28.02.2008 № 536-з
, от 28.02.2008 № 543-з
, от 22.09.2008 № 28-з
, от 24.11.2008 № 53-з
, от 24.11.2008 № 72-з
, от 27.04.2009 № 110-з
, от 13.07.2009 № 148-з
, от 15.07.2009 № 157-з
, от 26.10.2009 № 177-з
, от 02.12.2009 № 183-з
, от 02.12.2009 № 184-з
, от 28.12.2009 № 201-з
, от 28.12.2009 № 212-з
в него внесены изменения.
Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с заявлением в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании несоответствующей закону и недействующей статьи 56
этого закона "Нарушение порядка публичной демонстрации кино- и видеофильмов". Согласно этой статье
нарушение установленных органами исполнительной власти Республики Башкортостан порядка публичной демонстрации кино- и видеофильмов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей (в ред. Закона
РБ от 28.02.2008 № 536-з).
Свои требования прокурор Республики Башкортостан обосновывает следующими аргументами.
В силу положений статьи 3 Федерального закона от 22 августа 1996 года № 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" под публичной демонстрацией фильма (аудиовизуального произведения, состоящего из изображения зафиксированных на кинопленке или на иных видах носителей) понимается его показ, осуществляемый в кинозале, по эфирному, кабельному, спутниковому телевидению и другими техническими способами.
В соответствии с пунктом 4 Правил по киновидеообслуживанию населения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.1994 года № 1264, показ киновидеофильмов, предназначенных для публичной демонстрации киновидеозрелищными предприятиями, является услугой по киновидеообслуживанию.
Абзацем 2 части 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей" правом издавать для потребителя и исполнителя правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров об оказании услуг наделено только Правительство Российской Федерации. Кроме того, только уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти вправе устанавливать правила организации деятельности по оказанию услуг потребителям.
В соответствии с указанной нормой федерального законодательства постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 года № 1264 утверждены Правила по киновидеообслуживанию населения.
Пунктом 2 указанных Правил установлено, что они распространяются на все киновидеозрелищные предприятия, осуществляющие публичную демонстрацию киновидеофильмов на территории Российской Федерации.
По мнению прокурора, анализ вышеназванных норм показывает, что порядок публичной демонстрации киновидеофильмов урегулирован федеральным нормативным правовым актом.
Согласно статье 1.3 КоАП Российской Федерации установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к видению Российской Федерации.
Кроме того, прокурор считает, что оспариваемая им норма Закона
РБ в изложенной редакции образует правовую неопределенность.
В судебном заседании прокурор поддержал свои требования и просил их удовлетворить по тем же основаниям.
Представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан М. (доверенность от 29 марта 2010 года № 214 ГС) требования прокурора не признал, просил отказать в их удовлетворении. До судебного процесса Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан были представлены суду письменные возражения.
По мнению представителя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, сравнительный анализ Правил по кино- и видеообслуживанию населения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 года и Положения
о публичной демонстрации кино- и видеофильмов и видеопрограмм на территории Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Башкортостан от 5 августа 1992 года, показывает, что они регулируют разные общественные отношения. Правила по кино- и видеонаблюдению населения регулируют отношения между кинопрокатчиками и зрителями, в то время как Положение
о публичной демонстрации кино- и видеофильмов и видеопрограмм на территории Республики Башкортостан регулирует административные отношения, в которых зрители не участвуют. В этой связи, по мнению представителя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, ссылка заявителя на Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" является необоснованной.
Возражая против заявленных требований, представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан указал также, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Иные вопросы в области законодательства (к которым и относится вопрос о порядке публичной демонстрации кино- и видеофильмов) об административных правонарушениях, в части установления административной ответственности, относятся к ведению субъектов Российской Федерации.
Представитель Президента Республики Башкортостан Л. (доверенности Р. об уполномочивании Т. представлять его интересы № 295-П от 25 октября 2007 года на три года с правом передоверия и № 02-01/138394 Т. в порядке передоверия от 18 июня 2008 года до 25 октября 2010 года), представитель Правительства Республики Башкортостан Г. (доверенность № 277 - 1399 от 03.09.2009 года) в судебном заседании возражали против удовлетворения требований прокурора по тем же основаниям. Ими также представлены суду письменные возражения.
Министерством культуры и национальной политики суду представлен отзыв на заявление прокурора, в котором изложена такая же правовая позиция.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора Республики Башкортостан подлежащим удовлетворению.
Согласно пункту "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Из статьи 73 Конституции Российской Федерации следует, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В преамбуле Федерального закона "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" от 22 августа 1996 года № 126-ФЗ (в редакции от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ) сказано: "Кинематография Российской Федерации, являясь неотъемлемой частью культуры и искусства, должна сохраняться и развиваться при поддержке государства".
Из статьи 2 этого Закона (в редакции от 31.12.2005 года № 199-ФЗ) следует, что законодательство о государственной поддержке кинематографии состоит из Основ законодательства Российской Федерации о культуре, Закона Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах", настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, правоотношения по публичной демонстрации кино и видеофильмов относятся к правоотношениям в области культуры.
Установление основ федеральной политики в области культурного развития является вопросом федерального значения и в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации относится к исключительному ведению Российской Федерации. Общие вопросы культуры относятся в соответствии с пунктом "е" статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Рассматриваемый вопрос о публичной демонстрации кино- и видеофильмов является общим, в связи с чем, он находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Из изложенного следует, что за нарушение правовых норм о публичной демонстрации кино- и видеофильмов устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации вправе федеральный законодатель, а вне пределов ведения Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой власти, в том числе и при установлении административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих данные правоотношения.
Статьей 56
Закона Республики Башкортостан "Об административных правонарушениях" не конкретизированы нарушения, за которые в ней предусмотрена административная ответственность. Основным критерием, установленным в этой статье
, по которому определяется факт совершения субъектом правоотношений правонарушения, является нарушение порядка публичной демонстрации кино- и видеофильмов, установленного органами исполнительной власти Республики Башкортостан.
Понятие "порядок публичной демонстрации кино- и видеофильмов" не раскрывается ни в федеральных, ни в республиканских нормативных правовых актах.
Учитывая разъяснение понятия "публичная демонстрация фильма", данное в статье 3 Федерального закона от 22 августа 1996 года № 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" как его показ, осуществляемый в кинозале, по эфирному, кабельному, спутниковому телевидению и другими техническими способами, суд считает, что под порядком публичной демонстрации кино- и видеофильма следует понимать порядок - определенные правила его показа в кинозале, по эфирному кабельному, спутниковому телевидению и другими техническими способами.
Эти правила регламентированы и в федеральных и в республиканских нормативных правовых актах.
Согласно пункту 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей" Правительство Российской Федерации наделено полномочиями издавать для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договора о выполнении работ и об оказании услуг).
Во исполнение этой нормы Правительство Российской Федерации издало Постановление от 17 ноября 1994 года № 1264 "Об утверждении Правил по киновидеообслуживанию населения" (далее по тексту - Правила). В этих Правилах (в редакции Постановлений Правительства РФ от 17.11.2000 № 859, от 01.02.2005 года № 49, от 14.12.2006 года № 767, от 10.03.2009 года № 219) говорится, что они регулируют отношения между предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами - предпринимателями, оказывающими услуги по киновидеообслуживанию (далее - киновидеозрелищные предприятия) и потребителями этих услуг - зрителями. В Правилах сказано о том, что понимается под "услугой по киновидеообслуживанию", о недопущении публичной демонстрации киновидеофильмов без прокатного удостоверения на киновидеофильм, регламентируются порядок заключения договора на киновидеообслуживание и расчетов с населением, обязанности киновидеозрелищных предприятий, права зрителей и указаны органы контроля над соблюдением настоящих правил.
Советом Министров - Правительством Российской Федерации 28 апреля 1993 года издано Постановление № 396 "О регистрации кино - и видеофильмов и регулировании их публичной демонстрации". Этим Постановлением (в ред. Постановлений Правительства РФ от 17.11.2000 № 859, от 26.01.2007 № 50) введена регистрация кино- и видеофильмов, предназначенных для публичной коммерческой и некоммерческой демонстрации на киноустановках, в киновидеотеатрах, видеосалонах и других залах, а также трансляции по кабельному телевидению и утверждены Положение "О регистрации кино- и видеофильмов", а также Правила оформления и выдачи прокатных удостоверений на кино и видеофильмы.
Согласно пункту 4 этого Постановления, в соответствии с федеральным договором, относящим общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры к сфере совместного ведения, органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из традиций, обычаев и национального состава региона, могут уточнять рекомендации по возрастному ограничению зрительской аудитории и определять порядок публичной демонстрации кино- и видеофильма на территории региона.
В Положении "О регистрации кино- и видеофильмов" говорится, что все кино- и видеофильмы подлежат регистрации, в результате которой Министерством культуры Российской Федерации выдается прокатное удостоверение единого образца. В этом Положении также говорится о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исходя из традиций, обычаев и национального состава региона, могут уточнять рекомендации по возрастному ограничению зрительской аудитории или определять порядок публичной демонстрации кино- и видеофильмов на территории региона.
Кроме того, Председателем Комитета Российской Федерации по кинематографии 30 августа 1994 года утверждена Инструкция "О едином порядке ведения билетного хозяйства киновидеозрелищными предприятиями, осуществляющими платную публичную демонстрацию кино- и видеофильмов на территории Российской Федерации", в которой регламентируются правила ведения билетного хозяйства киновидеозрелищными предприятиями.
Анализ приведенных нормативно-правовых актов Российской Федерации показывает, что ими регламентированы порядок заключения договора на киновидеообслуживание и расчетов с населением, обязанности кинозрелищных предприятий, права и обязанности зрителя, как потребителя услуг, регламентируются вопросы регистрации кино- и видеофильмов, ведения билетного хозяйства, т.е. некоторые правила (порядок) показа кино- и видеофильмов. Вместе с тем, в них говорится о том, что порядок публичной демонстрации кино- и видеофильмов на территории региона может устанавливаться органами исполнительной власти региона.
В связи с этим, нельзя признать состоятельным аргумент представителя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о том, что федеральное законодательство регламентирует правоотношения между кинопрокатными организациями и гражданами, а республиканское - между поставщиками кинопродукции и прокатными организациями, т.е. различные правоотношения. Суд считает, что независимо от субъектного состава правоотношений, они по своему характеру могут относиться к порядку демонстрации (показа) кино- видеофильмов в кинозалах, а нормы, регламентирующие их, представлять собой правила показа киновидеофильмов в кинозалах.
Одновременно нельзя согласиться и с доводами прокурора Республики Башкортостан о том, что оспариваемая норма
противоречит федеральному законодательству, т.к. Правительством Российской Федерации предоставлено право органам исполнительной власти региона Российской Федерации регламентировать этот порядок; административная ответственность за нарушение норм, перечисленных нормативных правовых актов, федеральным законодателем не определена. Следовательно, само по себе установление административной ответственности за нарушение правил этого порядка субъектом Российской Федерации статье 1.3. Кодекса об административных правонарушениях и другим федеральным законам не противоречит.
В Республике Башкортостан действуют нормативно-правовые акты, регламентирующие рассматриваемые правоотношения, которые изданы ранее приведенных нормативных правовых актов Российской Федерации. В них в последующем вносились изменения. Отдельного нормативного правового акта о порядке демонстрации кино- и видеофильмов, изданного после приведенных федеральных нормативных правовых актов, нет.
Постановлением
Совета Министров Республики Башкортостан от 5 августа 1992 года № 272 "О мерах по пресечению пропаганды порнографии, культа насилия и жестокости" (в редакции Постановлений Кабинета Министров РБ от 02.06.1994 года № 196, от 21.10.2003 года № 261) утверждены Положения "О республиканском регистре кино
, видеофильмов и видеопрограмм", "О публичной демонстрации
киновидеофильмов и видеопрограмм на территории Республики Башкортостан", "О республиканском прокатном удостоверении"
.
В преамбуле
Постановления Совета Министров Республики Башкортостан от 5 августа 1992 года № 272 говорится, что оно издано в целях упорядочения деятельности предприятий, организаций и граждан по изданию и изготовлению видеопечатной и другой продукции, показу спектаклей, концертно-зрелищных программ и телевизионных передач, публичной демонстрации киновидеофильмов на территории республики. Следовательно, в положениях
, утвержденных этим Постановлением, содержатся не только нормы о порядке демонстрации кино- и видеофильмов, но и нормы по изданию и изготовлению видеопечатной продукции, показа спектаклей, концертно-зрелищных программ и телевизионных передач и др., т.е. в них содержится целый комплекс норм регламентирующих различные вопросы реализации зрелищной продукции, а не только порядок демонстрации кино- видеофильмов.
В Положении
"О республиканском регистре кино, видеофильмов и видеопрограмм" говорится, что Республиканский регистр является органом, обеспечивающим единый порядок публичной демонстрации на территории Республики Башкортостан киновидеопродукции отечественного и зарубежного производства, путем ее регистрации, классификации и выдачи государственных прокатных удостоверений, подтверждающих право собственника на публичную демонстрацию, принадлежащего ему произведения, и содержания, сведения о порядке показа данного произведения.
В первом разделе
Положения "О публичной демонстрации киновидеофильмов и видеопрограмм на территории Республики Башкортостан" приводятся условия выдачи киновидеофильмов кинотеатрам и киновидеоустановкам. Во втором разделе
- условия публичной демонстрации киновидеофильмов. Третий раздел
определяет условия выдачи и продажи видеофильмов и видеопрограмм. В четвертом разделе
говорится об информации и рекламе киновидеофильмов, а в пятом
- о порядке финансовых взаиморасчетов между организациями по киновидеообслуживанию населения и киновидеоустановками.
В Положении
"О Республиканском прокатном удостоверении" раскрывается статус Республиканского прокатного удостоверения, приводится порядок его выдачи и перечисляются органы, осуществляющие контроль над порядком демонстрации кино-видеопрограмм.
Прокурором Республики Башкортостан не ставится вопрос о признании указанных нормативных правовых актов не соответствующих федеральному законодательству.
В приведенных Положениях в некоторых случаях предусмотрена ответственность за нарушение тех или иных норм, но вид ответственности (уголовная, административная, материальная и т.д.) не конкретизируется, а говорится, что это - штраф в соответствии с действующим законодательством или с законодательством Республики Башкортостан. Поскольку в них предусмотрена ответственность за нарушение отдельных, содержащихся в них правил, можно сделать вывод о том, что за нарушение других правил, субъект правоотношений ответственности не несет.
Некоторые вопросы, которые были урегулированы Постановлением
Совета Министров Республики Башкортостан от 5 августа 1992 года № 272 и утвержденными этим Постановлением Положениями, впоследствии были регламентированы на федеральном уровне: о регистрации кино- и видеофильмов, прокатном удостоверении, ведении билетного хозяйства.
Применяя статью 56
Закона РБ об административной ответственности за нарушение этих правил, если они относятся к порядку демонстрации кино- и видеофильмов, возможно привлечение граждан и должностных лиц к ответственности, хотя правила регламентированы не только на республиканском, но и на федеральном уровне и в соответствии со ст. 1.3. Кодекса РФ об административных правонарушениях, ответственность за них может быть установлена только на федеральном уровне.
Например, Положением
"О публичной демонстрации киновидеофильмов и видеопрограмм на территории Республики Башкортостан" утв. Постановлением Совета Министров Республики Башкортостан от 5 августа 1992 года № 272 установлена ответственность в виде взыскания штрафных санкций в соответствии с действующим законодательством за прокат на киновидеоустановках копий киновидеофильмов, не имеющих республиканского прокатного удостоверения, хотя обязанность иметь прокатное удостоверение соответствующего образца установлена федеральными нормативно-правовыми актами и норма, регламентирующая эту обязанность, относится к порядку публичной демонстрации кино и видеофильмов. Должностное лицо, имеющее федеральное прокатное удостоверение, но не имеющее республиканского, может быть привлечено к административной ответственности по ст. 56
Закона Республики Башкортостан в нарушение статьи 1.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, регламентация некоторых правил демонстрации кино- и видеофильмов и на федеральном, и на республиканском уровне, допускает привлечение к административной ответственности в соответствии с Законом Республики Башкортостан, несмотря на то, что, административная ответственность за неисполнение этой обязанности может быть установлена только федеральным законодателем в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а не законодателем субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, установление административной ответственности за нарушение правил (порядка) демонстрации кино- и видеофильмов, регламентированных органами исполнительной власти республики, имеющих комплексный характер, без их конкретизации, определяющих не только порядок демонстрации кино- и видеофильмов, но и другие правила реализации зрелищной продукции, свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой нормы, как позволяющей привлечь к административной ответственности гражданина или должностного лица не только за нарушение порядка публичной демонстрации кино- и видеофильмов, но и за другие нарушения реализации зрелищной продукции, а также за нарушение правил, установленных не только исполнительной властью республики, но и федеральными органами исполнительной власти. Эта правовая неопределенность может повлечь нарушение прав граждан и должностных лиц, а именно, - незаконное привлечение к административной ответственности.
Кроме того, в тексте нормы статьи 56
Закона РБ допущена несогласованность предложения. Она изложена следующим образом: "За нарушение, установленных органами исполнительной власти Республики Башкортостан порядка, публичной демонстрации...", что может свидетельствовать об отсутствии части текста и также влечет правовую неопределенность данной нормы.
Согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, он признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, Верховный суд Республики Башкортостан
решил:
Признать недействующей статью 56
Закона Республики Башкортостан "Об административных правонарушениях" от 04.06.2004 года № 84-з с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней с момента его принятия в окончательной форме.
Судья
Верховного суда
Республики Башкортостан
З.Ш.КАСИМОВА
