|  |
Региональное законодательство / Брянская область
БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 24 сентября 2010 года
Брянский областной суд в составе: председательствующего - судьи областного суда Апокиной Е.В., при секретаре К.И.Н., с участием прокурора Брянской областной прокуратуры Седневой О.А., заявителя П.Н.Н., представителя заявителя П.Н.Н. по доверенности С.С.В., представителей заявителя Б.С.А. по доверенности И.Ю.Н. и П.Н.М., представителя Брянской областной Думы по доверенности Г.В.И., представителя Губернатора Брянской области по доверенности Л.Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям П.Н.Н. и индивидуального предпринимателя Б.С.А. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений абзаца 14 статьи 4 , статьи 12 , пунктов 1 , 2 , 4 , подпункта 6 пункта 5 , подпунктов "в" , "г" пункта 6 статьи 13 , подпунктов 1 , 2 , 3 , 6 пункта 1 статьи 14 , подпунктов 1 , 2 , 3 , 4 статьи 15 , статьи 16 Закона Брянской области № 54-З от 3 июля 2010 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области",
установил:
Брянской областной Думой принят Закон Брянской области № 54-З от 3 июля 2010 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (далее - Закон Брянской области № 54-З или Закон). Абзацем 14 статьи 4 названного Закона определено понятие коммерческие перевозки, под которыми для целей указанного Закона понимаются - перевозки, осуществляемые выбранными на конкурсной основе перевозчиками по маршрутам и расписаниям (графикам) движения транспортных средств в порядке, установленном федеральным и областным законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, на условиях самофинансирования.
Согласно статье 12 Закона Брянской области № 54-З, исходя из имеющегося спроса населения в маршрутных перевозках пассажирским автомобильным транспортом, не обеспеченного перевозками в рамках государственного и муниципального заказа, уполномоченные органы Брянской области и местного самоуправления определяют потребность в коммерческих перевозках (абз. 1) . Спрос населения в коммерческих перевозках определяется исходя из интенсивности пассажиропотока и состояния рынка транспортных услуг (абз. 2) . Индивидуальные предприниматели и юридические лица вправе осуществлять коммерческие перевозки по маршрутам регулярных перевозок лишь после заключения по результатам конкурса договора на транспортное обслуживание населения с уполномоченным органом исполнительной власти Брянской области или органами местного самоуправления (абз. 3) . Договор об организации перевозок заключается по результатам конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14 настоящего Закона (п. 2) . Передача права на осуществление коммерческих перевозок на маршруте регулярных перевозок третьим лицам не допускается (п. 3) . Пунктом 1 ст. 13 Закона установлено, что конкурс на право осуществления коммерческих перевозок (далее - конкурс) проводится в целях выбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, и является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и качественных перевозках.
Организатором конкурса является уполномоченный орган Брянской области в области организации транспортного обслуживания населения или уполномоченный орган местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения в соответствии с их компетенцией (п. 2 ст. 13 Закона). Предметом конкурса является заключение договора на право осуществления коммерческих перевозок на маршруте регулярных перевозок с соблюдением требований, указанных в конкурсной документации (п. 4 ст. 13 Закона). В соответствии с подпунктом 6 пункта 5 ст. 13 Закона в конкурсе могут участвовать перевозчики, соблюдающие установленные законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требования по организации и осуществлению пассажирских перевозок, при условии, если они обеспечивают диспетчерский контроль за движением автобусов на маршрутах. В силу подпунктов "в" , "г" пункта 6 ст. 13 конкурсные предложения оцениваются с учетом: в) анализа данных о состоянии аварийности по вине водителей транспортных средств и транспортной дисциплине участников конкурсов, а также информации о невыполнении участниками конкурса требований законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе с учетом данных системы мониторинга; г) характеристик предлагаемых для перевозок транспортных средств (возрастная, техническая структура, экологические показатели, внешний вид и состояние салонов, удобство пользования для отдельных категорий граждан). Согласно пункту 1 статье 14 Закона заключение договора на выполнение коммерческих перевозок без проведения конкурса допускается в следующих случаях: если потребность в пассажирских перевозках по маршруту (маршрутам) обусловлена обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер (вследствие действия непреодолимой силы) (п.п. 1) ; неисполнения перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа, включая отказ от исполнения договора на выполнение пассажирских перевозок и (или) досрочное расторжение договора на выполнение пассажирских перевозок (п.п. 2) ; признания конкурса несостоявшимся (п.п. 3) ; проведения мониторинга пассажиропотока на новом маршруте коммерческих перевозок для определения необходимого количества транспортных средств (п.п. 6) . Подпунктами 1 , 2 , 3 , 4 пункта 1 статьи 15 Закона установлено, что досрочное расторжение договора коммерческих перевозок с перевозчиком по инициативе уполномоченного органа по организации транспортного обслуживания населения, с которым заключен договор, возможно в случаях: 1) аннулирования, приостановления действия, истечения срока действия лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, в том числе у одного из перевозчиков в составе простого товарищества; 2) невыполнения условий договора на право осуществления коммерческих перевозок, в том числе смена транспортных средств и водителей без согласования со специально уполномоченным органом в области организации транспортного обслуживания населения, с которым заключен договор; 3) невыполнения перевозчиком законных предписаний контролирующих органов, отказа от проведения контрольных мероприятий, предусмотренных законодательством; 4) закрытия маршрута регулярных перевозок.
В силу статьи 16 Закона уполномоченные органы в области организации транспортного обслуживания населения, осуществляющие в соответствии со своей компетенцией контроль за выполнением коммерческих перевозок, вправе: определять порядок осуществления контроля за выполнением перевозчиком условий договора на право осуществления коммерческих перевозок; требовать от перевозчика отчеты о выполнении условий договора на право осуществления коммерческих перевозок; выдавать перевозчику обязательные к исполнению предписания об устранении нарушений условий договора на право осуществления коммерческих перевозок. П.Н.Н., житель Брянской области, обратился в суд с заявлением (в окончательной редакции) о признании недействующими вышеприведенных абз. 14 ст. 4 и статьи 12 Закона Брянской области № 54-З, как определяющих и устанавливающих на территории области коммерческие перевозки автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок, что, по мнению заявителя, противоречит положениям федерального законодательства, в частности, положениям ст. ст. 5, 19 Федерального закона № 259-ФЗ от 08.11.2007 г. "Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта", не предусматривающим такого вида перевозок, как коммерческие перевозки. Индивидуальный предприниматель Б.С.А., имеющий лицензию на осуществление перевозок пассажиров автотранспортом по территории Российской Федерации, обратился в суд с заявлением (в окончательной редакции) о признании недействующими вышеприведенных положений статьи 12 , пунктов 1 , 2 , 4 , подпункта 6 пункта 5 , подпунктов "в" , "г" пункта 6 статьи 13 , подпунктов 1 , 2 , 3 , 6 пункта 1 статьи 14 , подпунктов 1 , 2 , 3 , 4 статьи 15 , статьи 16 Закона Брянской области № 54-З от 3 июля 2010 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области". В обоснование своих требований заявитель сослался на противоречие указанных норм положениям гражданского законодательства, регулирующим, в частности, отношения по перевозке пассажиров автотранспортом (гл. 40 ГК РФ), а также статьям 447, 450 ГК РФ в части возможности организации торгов только собственником вещи и невозможности внесудебного одностороннего досрочного расторжения договора по инициативе заказчика. Полагает, что субъект Российской Федерации в лице Брянской областной Думы, оспоренными им нормами, наделив органы местного самоуправления и уполномоченные органы Брянской области исключительным правом определять потребность в коммерческих перевозках и осуществлять регулирование рынка транспортных услуг Брянской области (ст. 12), организовывать конкурс на право осуществления коммерческих перевозок, устанавливать требования к участникам конкурса, вводить критерии оценки участников, предусматривать досрочное расторжение договора в одностороннем порядке и осуществлять дополнительный контроль за деятельностью перевозчиков (ст. ст. 13 - 16), вышел за пределы своих полномочий в области регулирования транспортного обслуживания населения и организации безопасности дорожного движения, вводит административный барьер, препятствующий ему самостоятельно разрабатывать и обустраивать маршруты регулярного сообщения, блокирует его допуск, как хозяйствующего субъекта, на рынок пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, тем самым нарушает его конституционное право на свободное использование своих способностей для занятия предпринимательской деятельностью. Определением от 16 сентября 2010 года заявления П.Н.Н. и Б.С.А. объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения. В судебном заседании П.Н.Н. и его представитель С.С.В. заявленные требования поддержали, сославшись на нарушение введенными положениями Закона прав П.Н.Н., как потребителя услуг в регулярных пассажирских перевозках, которые, по их мнению, должны обеспечиваться и контролироваться полностью только органами власти, без привлечения коммерческих перевозчиков, которые, ссылаясь на свою самостоятельность, не выполняют требования Устава автомобильного транспорта, требования безопасности и требования других норм и правил к такого рода перевозчикам. Надлежаще извещенный о времени и месте слушания дела заявитель Б.С.А. в судебное заседание не явился, письменно просил о рассмотрении дела в его отсутствие с участием его представителей. В судебном заседании представители Б.С.А. по доверенности П.Н.Н. и И.Ю.Н. заявленные требования полностью поддержали, дополнительно пояснив, что субъект Российской Федерации, в лице Брянской области, устанавливая в Законе № 54-З ограничения предпринимателям в допуске на рынок транспортных услуг путем отбора перевозчиков по результатам конкурса на право осуществления коммерческих перевозок, осуществляемых перевозчиками на условиях самофинансирования, вышел за пределы полномочий, предоставленных субъекту РФ Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно пункту 2 ст. 26.3 которого, решение такого вопроса, как организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения (п.п. 12 п. 2) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Поскольку решение этого вопроса субъект может осуществлять только за счет средств бюджета субъекта РФ, по их мнению, регулировать транспортное обслуживание населения в данном случае субъект может только путем организации перевозок в рамках государственного и муниципального заказов по Федеральному закону от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", без вмешательства, таким образом, в деятельность самостоятельных перевозчиков. Субъект при этом нарушает и требования федерального законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, в соответствии с которым, только получение лицензии дает право на осуществление такого вида деятельности, как перевозка пассажиров автомобильным транспортом, в связи с чем, введение дополнительных требований для осуществления этой деятельности в конкретном субъекте Российской Федерации ведет к ограничению его права при наличии такой лицензии к осуществлению предпринимательской деятельности. Кроме того, полагают, что указанные в подпунктах "в" и "г" пункта 6 статьи 13 Закона № 54-З критерии оценки конкурсных предложений по учету информации о невыполнении участниками конкурса нормативных правовых актов, учету характеристик транспортных средств по внешнему виду и состоянию салонов, удобству пользования для отдельных категорий граждан, будет относиться к административному усмотрению конкурсной комиссии, что делает невозможным получить объективную оценку для участника конкурса. Введение статьей 14 Закона условий заключение договора на выполнение коммерческих перевозок без проведения конкурса (в случае потребности в пассажирских перевозках ввиду обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, расторжение договора с действующим перевозчиком, признания конкурса несостоявшимся, в том числе, если допущен один участник, проведения мониторинга пассажиропотока), несмотря на установленный абз. 2 п. 1 ст. 14 временный характер такого допуска, также приведет к злоупотреблениям со стороны членов конкурсной комиссии, получающим возможность в неограниченном и свободном допуске к пассажирским перевозкам выгодных для них перевозчиков на законных основаниях. Введение статьей 16 Закона № 54-З контроля за выполнением коммерческих перевозок, считают противоречащим Федеральному закону от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". С учетом изложенного, просили удовлетворить заявление Б.С.А. Представитель Брянской областной Думы по доверенности Г.В.И. и представитель Губернатора Брянской области по доверенности Л.Е.А. требования заявителей не признали, пояснив, что оспариваемые положения областного закона приняты в рамках предоставленных субъекту Российской Федерации п.п. 12 п. 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочий по самостоятельному решению вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения). Закон № 54-З не регулирует гражданские правоотношения, а носит административно-правовой характер, призван упорядочить процедуру взаимодействия органов власти и организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа на территории Брянской области. Привлечение перевозчиков на конкурсной основе к коммерческим перевозкам пассажиров не противоречит нормам Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О конкуренции", поскольку конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как является открытым, сама процедура и критерии отбора использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции субъекта Российской Федерации и не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Применение конкурсного отбора для выявления более конкурентоспособного перевозчика, способного удовлетворить потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок, полностью согласуется и с положениями ст. ст 1, 3, 5, 6 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, к каковым относится и регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте. Организация конкурса и заключение в последующем договора на право осуществления коммерческих перевозок на маршруте регулярного сообщения не направлены на недопущение или ограничение конкуренции, не содержат каких-либо дискриминационных условий для претендентов. Получение лицензии само по себе не означает право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок без учета требований нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения. Учитывая необходимость соблюдения баланса таких ценностей, как безопасность дорожного движения при оказании услуг населению автомобильным транспортом, и свобода предпринимательской деятельности, законодатель Брянской области вправе установить в сфере пассажирских перевозок правовой режим предпринимательской деятельности, который обеспечивал бы безопасность этих перевозок. Не согласились с приведенными заявителями доводами и основаниями заявленных требований ввиду их субъективной трактовки вышеприведенных правовых норм. Просили в удовлетворении требований П.Н.Н. и Б.С.А. отказать. В части оспаривания заявителями подпункта 6 пункта 5 ст. 13 Закона Брянской области № 54-З пояснили, что в настоящее время на рассмотрение Брянской областной Думы передается законопроект о внесении изменений в Закон № 54-З в части вступления в силу указанного подпункта . Введение его в действие планировалось законодателем с 1 января 2011 года, однако из-за технической неточности в Законе № 54-З указано на вступление в силу с 01.01.2011 г. подпункта 7 вместо подпункта 6 пункта 5 ст. 13 . Определением от 24 сентября 2010 года требования Б.С.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта 6 пункта 5 статьи 13 Закона Брянской области № 54-З от 3 июля 2010 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" выделены в отдельное производство. Выслушав участвующих в деле лиц, обсудив их доводы, проверив и оценив содержание оспариваемой части нормативного правового акта, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Брянской областной прокуратуры С.О.А., полагавшей отказать в удовлетворении требований заявителей, суд установил. 24 июня 2010 года Брянской областной Думой принят Закон Брянской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области". Проект Закона был рассмотрен Брянской областной Думой в трех чтениях и принят большинством голосов от установленного числа депутатов (49 от 60), что соответствует требованиям статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 27.07.2010 № 191-ФЗ) и статьи 50 Устава Брянской области от 26.01.1996 г. № 7-З (в редакциях от 07.07.2008 № 55-З (о количественном составе Думы действующего созыва) и от 30.04.2010 № 28-З). 3 июля 2010 года Закон за № 54-З подписан Губернатором Брянской области и официально опубликован в информационном бюллетени "Официальная Брянщина" № 7, 10.07.2010. Вступил в силу с 21 июля 2010 года за исключением подпункта 7 пункта 5 статьи 13 Закона, вступающего в силу с 1 января 2011 года. Нарушений прав и компетенции субъектов законодательной инициативы при принятии, подписании (обнародовании) и опубликовании оспоренного заявителями Закона Брянской области № 54-З судом не установлено. Рассматривая вопрос о полномочиях органа законодательной (представительной) власти Брянской области (в силу ст. 42 Устава Брянской области - Брянской областной Думы) по принятию названного Закона , суд пришел к следующему. Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации не находятся в ведении Российской Федерации и не отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Кроме того, в силу подпункта 12 пункта 2 и пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении прямо отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в компетенции субъекта Российской Федерации, Брянская областная Дума приняла Закон № 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" в пределах своих полномочий осуществления законодательного регулирования по предметам ведения Брянской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Брянской области (п. "б" ч. 1 ст. 48 Устава Брянской области). Заявителями по данному делу оспариваются нормы областного Закона, устанавливающие условия осуществления коммерческих пассажирских перевозок лишь после заключения по результатам конкурса договора на транспортное обслуживание населения с победителем конкурса (ст. 12 Закона), введение основных положений и условий проведения конкурса, основных критериев оценки конкурсных предложений, определение организаторов конкурса в лице уполномоченных органов власти (ст. 13 Закона), а также определения условий по заключению краткосрочного договора на выполнение коммерческих перевозок без проведения конкурса (ст. 14) , условий досрочного расторжения договора на право осуществления коммерческих перевозок (ст. 15) и определение прав уполномоченных органов по осуществлению контроля за выполнением перевозчиком условий договора на право осуществления коммерческих перевозок (ст. 16) . Таким образом, заявителями оспариваются положения областного Закона , регулирующие отношения между органами власти и организациями, осуществляющими пассажирские перевозки. Суд не может согласиться с доводами заявителей о том, что принятие указанных норм ведет к нарушению прав, как пассажиров, так и индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на право осуществления пассажирских перевозок. Вопреки доводам П.Н.Н., права пассажиров, как потребителей услуг регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не могут быть нарушены введением дополнительных услуг в этой сфере. При этом его доводы о бесконтрольности в деятельности коммерческих перевозчиков и снижении качества услуг ввиду повышения уровня опасности перевозок, являются субъективным мнением заявителя, не вытекающим из содержания оспоренных норм, положения которых, напротив, опровергают доводы заявителя. Вопреки доводам Б.С.А. и его представителей, оспоренными им нормами областного Закона , не создаются препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности, поскольку исходя из специфики правового регулирования такой деятельности, сочетающей частноправовые и публично-правовые интересы, предпринимательская деятельность регулируется не только нормами гражданского права, но и публично-правовыми методами. Как следует из содержания и положений статьи 1 Закона Брянской области № 54-З, настоящий закон регулирует отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным, железнодорожным и воздушным транспортом на территории Брянской области в целях создания условий для безопасных и регулярных пассажирских перевозок. Исходя из предмета правого регулирования оспоренного Закона , целей его принятия и компетенции субъекта в вопросах организации процесса пассажирских перевозок на территории Брянской области, следует, что Законом регулируются не гражданские, а административно-властные отношения, исключающие равенство сторон в указанном вопросе. В связи с чем, несостоятельными являются доводы заявителей о противоречии оспоренных ими норм Закона № 54-З нормам Гражданского кодекса РФ (гл. 40 ГК РФ), регулирующим гражданские правоотношения по договорам перевозки. Правоотношения, возникающие по поводу пассажирских перевозок, возникают не только между перевозчиком и пассажиром, но и между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действиями гражданского законодательства. И, если требования к перевозчикам установлены положениями федерального законодательства, в частности, о лицензировании отдельных видов деятельности (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006 г. № 637), то вопросы обеспечения безопасности дорожного движения регулируются не только федеральным, но и региональным законодательством. Так, правом на самостоятельное решение вопросов обеспечения безопасности дорожного движения (вне пределов ведения Российской Федерации) субъект Российской Федерации обладает в силу п. 3 ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". Доводы представителей заявителя Б.С.А. об ограничении компетенции субъекта Российской Федерации в данном случае лишь возможностью конкретизации норм федерального законодательства не основаны на нормах права. Исходя из правомочий субъекта РФ, основных положений и принципов Федерального закона № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (ст. ст. 1, 2, 3, 6, 21) субъект Российской Федерации вправе осуществить организацию мер по обеспечению безопасности дорожного движения, в том числе, посредством выбора перевозчиков, способных оказать наиболее качественные и безопасные услуги по перевозке граждан на регулярных маршрутах. Конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения в данном случае проводится с целью отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, и является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках. Противоречий нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", в частности, статье 15, запрещающей принятие актов и осуществление действий, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в этом случае также не усматривается, поскольку организация конкурса с последующим заключением договора на осуществление регулярных маршрутных перевозок, напротив, направлены на поддержание конкурентоспособности, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Также, по мнению суда, не состоятельными являются ссылки заявителей о противоречии оспоренных норм Закона № 54-З Федеральным законам "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", "О лицензировании отдельных видов деятельности", Гражданскому кодексу РФ, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок нормами названных Федеральных законов не регулируются. Кроме того, заявляя о возможности субъекта Российской Федерации при решении вопросов организации транспортного обслуживания населения, действовать только в рамках Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", заявители также исходят из ошибочного толкования норм права. Представители заявителя Б.С.А. в данном случае подменяют понятие "обеспечение перевозками" понятием "организация перевозок", которые не являются идентичными. Обеспечение перевозками представляет собой совершение действий по обеспечению указанного вида услуг путем размещения государственного (муниципального) заказа на их оказание в рамках Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Организация перевозок в свою очередь представляет собой совершение иных, а именно: властно-распорядительных действий, направленных на организацию процесса перевозок, которые субъект в пределах своей компетенции осуществляет также самостоятельно, за счет средств своего бюджета в силу п.п. 12 п. 2 ст. 26.3 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Не состоятельными являются и доводы заявителей о несоответствии оспариваемых норм действующим на территории Российской Федерации Уставу автомобильного транспорта, а также Правилам перевозки пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, поскольку данные федеральные нормативные правовые акты по своему содержанию регулируют правоотношения, складывающиеся непосредственно при оказании услуг по перевозке пассажиров, багажа и грузов автомобильным, водным, железнодорожным, воздушным и иными видами транспорта, то есть устанавливают права и обязанности сторон собственно по договору перевозки, в то время как оспариваемый Закон Брянской области определяет отношения по организации транспортного обслуживания в целом в соответствующих видах сообщения. Так, положениями части 2 статьи 1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ, установлено, что настоящим Законом определены общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур. Аналогичные положения содержат и Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112. О том, что Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта регулируются отношения, связанные с оказанием транспортных услуг, то есть вопросы гражданского законодательства, находящиеся в ведении Российской Федерации, а не ее субъектов, свидетельствуют положения его пункта 1 о том, что данные отношения регулируются также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вопросы же организации транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации, как указывалось выше, в соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. С учетом изложенного, утверждения заявителей о том, что отношения по организации транспортного обслуживания населения регулируются только вышеприведенными положениями транспортного Устава и разработанными в соответствие с ним Правилами перевозок, в связи с чем, законодатель Брянской области не мог вводить коммерческие перевозки, как не предусмотренные указанными федеральными нормами, являются несостоятельными. Доводы П.Н.Н. о нарушении его прав определением в абз. 14 ст. 4 Закона № 54-З понятия "коммерческие перевозки" и противоречия данного понятия вышеприведенным положениям федерального законодательства не могут быть приняты во внимание и проверены судом в порядке нормоконтроля, поскольку рассмотрению в указанном порядке подлежат нормы права, к каковым, изложенные в названной статье Закона определения, используемые для правильного понимания и толкования положений Закона, не относятся. Не состоятельны доводы заявителя Б.С.А. и его представителей о правовой неопределенности оспоренных им положений подпунктов "в" , "г" пункта 6 статьи 13 и подпунктов 1 , 2 , 3 , 6 пункта 1 статьи 14 , определяющие критерии оценки конкурсных предложений (ст. 13) и условия заключения краткосрочного договора без проведения конкурса (ст. 14) . Заявителями толкование указанных норм расценивается как возможное административное усмотрение членов конкурсной комиссии и уполномоченных органов в сфере транспортного обслуживания населения. Вместе с тем, судом не усматривается неопределенность в изложении названных норм. Их содержание не ведет к двойному толкованию и ясно указывает на то, что критериями оценки конкурсных предложений являются данные о состоянии аварийности по вине водителей транспортных средств и транспортной дисциплине участников конкурсов, информация о невыполнении участниками конкурса требований законодательства по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения (п.п. "в") , а также характеристики, предлагаемых для перевозок транспортных "средств (возрастная, техническая структура, экологические показатели, внешний вид и состояние салонов, удобство пользования для отдельных категорий граждан) - п.п. "г" пункта 6 ст. 13 . Определяя основные критерии оценки, областной законодатель, кроме того, предусмотрел, что порядок и условия организации и проведения конкурса в силу пункта 7 ст. 13 Закона № 54-З устанавливаются нормативными правовыми актами Губернатора Брянской области и правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Что касается оспоренных заявителями положений ст. 14 Закона № 54-З о случаях заключения договора на выполнение коммерческих перевозок без проведения конкурса сроком не более 120 дней, то основными доводами незаконности указанных положений заявители считают их произвольное правоприменение. Между тем, названные доводы являются субъективным мнением заявителей о правоприменительной практике, которое не свидетельствует о противоречии этих норм нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, введение законодателем в ст. 14 Закона № 54-З условий для осуществления коммерческих перевозок без участия в конкурсе, вопреки доводам заявителей, влечет получение предпринимателями дополнительной возможности временного осуществления коммерческих перевозок без участия в конкурсе, что указывает на расширение, а не ущемление прав перевозчиков. Ссылки заявителя Б.С.А. и его представителей о необходимости уточнения положений ст. ст. 13 - 14 Закона № 54-З не могут быть рассмотрены судебной инстанцией, поскольку такие правотворческие функции, как изменение и дополнение нормативных правовых актов, не относятся к полномочиям судов общей юрисдикции при осуществлении нормоконтроля. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Они не могут вмешиваться в компетенцию друг друга и на этом основании суд не может обязать орган законодательной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт. Доводы о том, что вышеприведенные положения ст. 15 Закона № 54-З, предусматривающие случаи досрочного расторжения договора коммерческих перевозок по инициативе уполномоченного органа по организации транспортного обслуживания населения, противоречат нормам ч. 2 ст. 450 Гражданского кодекса РФ, согласно которым договор может быть изменен или расторгнут в одностороннем порядке по решению суда, также основаны на ошибочном толковании заявителями норм права. В данном случае заявителями не учитывается характер устанавливаемых правоотношений, регулирование которых, как было указано выше, не может осуществляться только нормами гражданского права. При этом суд находит, что приведенные в ст. 15 Закона основания досрочного расторжения договора (аннулирование, приостановление или истечение срока действия лицензии; невыполнение условий договора; невыполнение предписаний об устранении нарушений, закрытие маршрута) не являются произвольными, ущемляющими или ограничивающими права участников отношений, в связи с чем, доводы заявителей в этой части несостоятельны. Не может согласиться суд и с доводами заявителя Б.С.А. и его представителей о противоречии положений ст. 16 Закона № 54-З нормам федерального законодательства, поскольку, как следует из содержания указанных норм областного Закона, определенные в них полномочия органов власти при осуществлении контрольных функций, ограничены контролем условий договора на право осуществления коммерческих перевозок. Такие полномочия вытекают из правомочий стороны договора. Более того, как было указано выше, субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в вопросах транспортного обслуживания населения, следовательно, вправе и осуществлять контроль за соблюдением принятых в пределах его компетенции норм. На основании изложенного, суд находит, что оспариваемые заявителями П.Н.Н. и Б.С.А. положения Закона Брянской области № 54-З не нарушают прав и законных интересов заявителей, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что в силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований. Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении заявлений П.Н.Н. и индивидуального предпринимателя Б.С.А. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений абзаца 14 статьи 4 , статьи 12 , пунктов 1 , 2 , 4 , подпунктов "в" , "г" пункта 6 статьи 13 , подпунктов 1 , 2 , 3 , 6 пункта 1 статьи 14 , подпунктов 1 , 2 , 3 , 4 статьи 15 , статьи 16 Закона Брянской области № 54-З от 3 июля 2010 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" - отказать. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Брянский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Брянского областного суда Е.В.АПОКИНА
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Решение Брянского областного суда от 24.09.2010
Об отказе в удовлетворении заявлений о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений абзаца 14 статьи 4, статьи 12, пунктов 1, 2, 4, подпунктов "в", "г" пункта 6 статьи 13, подпунктов 1, 2, 3, 6 пункта 1 статьи 14, подпунктов 1, 2, 3, 4 статьи 15, статьи 16 Закона Брянской области № 54-З от 3 июля 2010 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области".
| | |
|
