Направлено письмом от 5 марта 2011 г. № 02-14/1479
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 4 марта 2011 г. № 255н
НА ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТ 4 ФЕВРАЛЯ 2011 Г. № 72 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО
РЕГЛАМЕНТА ИСПОЛНЕНИЯ АППАРАТОМ ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ФУНКЦИЙ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ ПО ЛИЦЕНЗИРОВАНИЮ РОЗНИЧНОЙ ПРОДАЖИ
АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза постановления
Главы Администрации Волгоградской области от 4 февраля 2011 г. № 72 "Об утверждении административного регламента исполнения аппаратом Главы Администрации Волгоградской области функций по предоставлению государственной услуги по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции на территории Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением
утвержден административный регламент
исполнения аппаратом Главы Администрации Волгоградской области функций по предоставлению государственной услуги по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции на территории Волгоградской области (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления
являются гражданские отношения, связанные с регулированием оборота алкогольной продукции на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Налоговым кодексом Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в редакции от 28.12.2010 № 430-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 28.12.2010 № 406-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 28.12.2010 № 408-ФЗ);
- Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";
- приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 24.05.2010 № 199);
- Уставом
(Основным законом) Волгоградской области;
- Законом
Волгоградской области от 27.06.2006 № 1248-ОД "О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Волгоградской области" (в редакции от 24.02.2010 № 2000-ОД).
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Также гражданские правоотношения регулируются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами министерств и ведомств.
Согласно статье 3 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Абзацами 3 и 5 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относятся:
- определение порядка лицензирования и выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;
- осуществление государственного контроля за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также условий, предусмотренных лицензиями на розничную продажу алкогольной продукции.
В соответствии с абзацем 1 пункта 10 статьи 18 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдаются субъектами Российской Федерации в установленном ими порядке с учетом положений настоящего Федерального закона только организациям.
Следовательно, исследуемое Постановление
издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Согласно абзацу 1 пункта 4 статьи 39
Устава (Основного закона) Волгоградской области глава администрации Волгоградской области в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Пунктами 2.6.1
и 2.6.2
анализируемого Регламента определено, что за действия лицензирующего органа, связанные с лицензированием розничной продажи алкогольной продукции, уплачивается государственная пошлина в следующих размерах:
- предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции - 40000 рублей за каждый год срока действия лицензии;
- переоформление лицензии при реорганизации юридического лица (за исключением реорганизации юридических лиц в форме слияния и при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего юридического лица лицензии на осуществление одного и того же вида деятельности) - 40000 рублей;
- переоформление лицензии при реорганизации юридических лиц в форме слияния и при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего юридического лица лицензии на осуществление одного и того же вида деятельности - 2000 рублей;
- переоформление лицензии в связи с изменением наименования юридического лица (без его реорганизации), изменением места его нахождения, закрытием имеющихся территориально обособленных подразделений или указанного в лицензии места нахождения его территориально обособленных подразделений либо иных указываемых в лицензии сведений, а также в связи с утратой лицензии - 2000 рублей;
- продление срока действия лицензии - 40000 рублей за каждый год срока действия лицензии.
Государственная пошлина за выдачу лицензии уплачивается юридическим лицом один раз за весь срок действия лицензии до подачи заявления о выдаче лицензии. При этом размер государственной пошлины за выдачу лицензии не зависит от количества территориально обособленных подразделений (не являющихся юридическими лицами), которые будут осуществлять лицензируемые виды деятельности.
Вместе с тем подпунктом 1 пункта 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что настоящий Кодекс устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 10 статьи 13 Налогового кодекса Российской Федерации к федеральным налогам и сборам относится государственная пошлина.
Подпунктом 94 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации определены размеры государственной пошлины и виды действий уполномоченных органов, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за которые уплачивается государственная пошлина.
Следовательно, исходя из анализа положений Налогового кодекса Российской Федерации правовое регулирование указанных выше вопросов относится к компетенции Российской Федерации и не может осуществляться на уровне субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления порядка уплаты и размеров государственной пошлины за действия лицензирующего органа, связанные с лицензированием розничной продажи алкогольной продукции.
2. В соответствии с пунктом 3.13.7
исследуемого Регламента за три рабочих дня до начала проведения плановой проверки специалист лицензирующего органа вручает копию распоряжения заместителя Главы Администрации Волгоградской области по промышленности и торговле о проведении плановой проверки юридического лица на соблюдение лицензионных требований и условий розничной продажи алкогольной продукции, оформленного по форме, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации, руководителю юридического лица (уполномоченному представителю) либо направляет копию распоряжения заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Вместе с тем частью 1 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
В настоящее время обозначенная выше типовая форма утверждена приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации иного уполномоченного Правительством Российской Федерации на утверждение типовой формы распоряжения (приказа) о проведении проверки федерального органа исполнительной власти.
Аналогичное несоответствие действующему федеральному законодательству выявлено в пункте 3.13.14
Регламента.
3. Абзацем 2 пункта 3.13.11
Регламента определено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в абзаце "б" подпункта 3.13.9
настоящего административного регламента, после согласования в установленном законом порядке с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности лицензиата.
Вместе с тем частью 5 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", изложенной в редакции Федерального закона от 26.04.2010 № 66-ФЗ, определено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Следовательно, в настоящее время действующим федеральным законодательством для органов государственного контроля (надзора) установлена необходимость согласования с органом прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок по основаниям, установленным федеральным законодательством, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства, так и нет.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации категорий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проведение внеплановых выездных проверок возможно только после согласования с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
4. Согласно пункту 3.13.12
Регламента плановая или внеплановая проверка проводится специалистами лицензирующего органа. В случае если при проведении проверки требуется осуществление исследований (испытаний), экспертиз, лицензирующий орган вправе привлекать в установленном порядке научные, иные организации, ученых и специалистов.
Вместе с тем частью 2 статьи 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации иных категорий лиц, которые лицензирующий орган вправе привлечь при организации и осуществлении государственного контроля, чем предусмотрено федеральным законодательством.
5. В соответствии с абзацем 2 пункта 3.13.13
Регламента в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения выездной плановой проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.
Вместе с тем частью 2 статьи 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству в установлении субъектом Российской Федерации иного общего срока проведения плановых выездных проверок, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте анализируемого Постановления
выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. Абзацем 2 пункта 2
исследуемого нормативного правового акта определено возложить обязанности по подписанию распоряжений о проведении предлицензионного обследования, проведении плановой проверки юридического лица на соблюдение лицензионных требований и условий розничной продажи алкогольной продукции на заместителя Главы Администрации Волгоградской области по промышленности и торговле.
Вместе с тем в соответствии со статьей 10 "Организация и проведение внеплановой проверки" Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" внеплановые проверки также проводятся на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора).
Однако в тексте исследуемого Постановления
должностное лицо, уполномоченное подписывать распоряжения о проведении внеплановых проверок, не определено.
2. Согласно подпункту "б" пункта 3.13.9
Регламента внеплановые проверки соблюдения юридическими лицами лицензионных требований, условий и правил розничной продажи алкогольной продукции (далее именуются - внеплановые проверки) осуществляются в следующих случаях:
б) при поступлении обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти и местного самоуправления:
- о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- о причинении вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Вместе с тем пунктом 2 части 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является:
- поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в неуказании в тексте исследуемого Постановления
средств массовой информации в перечне источников поступления информации о фактах, которые являются основаниями для проведения внеплановых проверок.
3. Пунктом 3.13.15
Регламента определено, что акт плановой проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один экземпляр вручается руководителю юридического лица (уполномоченному представителю) под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя или уполномоченного представителя юридического лица, а также в случае отказа должностного лица проверяемого юридического лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом плановой проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта.
Вместе с тем частью 4 статьи 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в отсутствии указания в тексте анализируемого Постановления
на необходимость вручения руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица акта проверки с копиями приложений.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 16 февраля 2011 г. № 28.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что постановление
Главы Администрации Волгоградской области от 4 февраля 2011 г. № 72 "Об утверждении административного регламента исполнения аппаратом Главы Администрации Волгоградской области функций по предоставлению государственной услуги по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемое Постановление
в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ
