В Заключении отмечено, что второй год формирование параметров проекта областного бюджета осуществлено в условиях разночтения ч. I и ч. III документов и материалов к законопроекту, выразившегося в отсутствии точного определения сценарных условий социально-экономического развития области на плановый период (вариант 1 - консервативный, либо вариант 2 - умеренно-оптимистический). Данное обстоятельство противоречит пункту 1 статьи 169 и статье 37 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития территории с соблюдением принципа достоверности бюджета, означающего реалистичность расчетов его доходов и расходов. Прогноз объемов ВРП на 2011 - 2013 годы осуществлялся, как и в прошлом году, в отсутствие среднесрочной программы социально-экономического развития Томской области на указанный период. Проект пролонгации Программы на период до 2012 года, внесенный на рассмотрение уже после проекта бюджета, не дает характеристик и показателей развития на весь плановый период. Такая ситуация является нарушением принципа единства краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного планирования, не соответствует требованиям законов "О бюджетном процессе
в Томской области", "О системе документов
стратегического и программно-целевого планирования Томской области".
Проанализировав основные показатели, влияющие на формирование каждого налогового и неналогового источников доходов, Контрольная палата внесла предложения по их корректировке с увеличением в общем объеме до 1,5 млрд руб.
В части проекта расходов областного бюджета Контрольной палатой отмечен ряд нарушений и недостатков, в большей степени - в отношении проекта расходов на финансирование капитального строительства и реконструкции объектов. Так, Перечень объектов капитального строительства составлен без соблюдения принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного ст. 38 Бюджетного кодекса РФ, так как 76% от общего объема финансирования, предусмотренного Перечнем на 2011 - 2013 гг., не распределено по конкретным объектам. Также в нарушение постановления
Губернатора Томской области от 30.06.2007 № 87 из 49 объектов, предусмотренных Перечнем на 2011 год, без проведения оценки эффективности инвестиционных проектов включено 14 объектов, объем финансирования которых составляет более 50% от распределенных по объектам общего объема расходов на капитальное строительство в 2011 году. Кроме того, особо отмечено, что Департаментом строительства и архитектуры Томской области до настоящего времени не согласованы с Министерством регионального развития РФ территориальные сметные нормативы Томской области. Эта ситуация не разрешена до настоящего времени и опасна тем, что в случае необеспечения своевременного согласования территориальных сметных нормативов и внесения их в Федеральный реестр расчет сметной стоимости объектов, запланированных с участием средств федерального бюджета, возможен только по ФЕР, что приведет к неоправданному завышению либо занижению сметной стоимости строительства объектов в Томской области.
Заключение на проект закона Томской области "О бюджете Томского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".
Проектом закона (на основании решения Правления ТТФОМС) предусмотрено поступление страховых взносов в 2011 году на 247082,6 тыс. руб. больше прогнозируемых ОПФР по Томской области, при этом расчеты, обосновывающие данное превышение объема поступлений, не предоставлены. Проанализировав ситуацию, Контрольной палатой предложено внести изменения в доходную часть бюджета ТТФОМС, увеличив объем дотаций на финансирование территориальной программы ОМС на сумму 108637,5 тыс. руб., и откорректировать либо обосновать планируемый объем страховых взносов. Также предложено исключить из проекта бюджета ряд норм, превышающих установленные полномочия руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом.
Отмечено, что объем расходов, запланированных на финансирование территориальной программы ОМС на 2011 год, не обеспечивает соблюдение нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, утвержденных постановлением Правительства РФ. Дефицит стоимости территориальной программы ОМС, предлагаемой к финансированию на 2011 год, относительно расчетной стоимости территориальной программы ОМС на 2011 год составляет 2228,5 млн руб., при этом источник его финансирования на 2011 год не определен.
3.2. Последующий контроль
Заключение на проект закона Томской области "Об исполнении областного бюджета за 2009 год".
Контрольная палата, основываясь на результатах внешней проверки Отчета Администрации Томской области об исполнении областного бюджета и годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств за 2009 год, подтвердила достоверность данных, представленных в проекте закона Томской области "Об исполнении областного бюджета за 2009 год". Одновременно отмечено, что при организации исполнения Закона
Томской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" в 2009 году повторялись недостатки и нарушения, на которые Контрольной палатой было указано в заключениях на отчеты об исполнении областного бюджета в предыдущие годы. Следовательно, при организации исполнения областного бюджета необходимо учитывать, что ряд нарушений действующего законодательства при администрировании, санкционировании и использовании государственных средств имеет систематический характер. Руководители подразделений Администрации Томской области (администраторы бюджетных средств), допустившие грубые нарушения финансовой и бухгалтерской дисциплины при исполнении областного бюджета в 2009 году, должны быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
По результатам анализа исполнения областного бюджета по неналоговым доходам отмечена неудовлетворительная работа по администрированию доходов, полученных в виде арендной платы за земельные участки, причем на это указывалось и в предыдущие годы. Так, по итогам 2009 года плановые назначения по неналоговым доходам областного бюджета, получаемым в виде арендной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, в целом не выполнены на 32%, или на 82,1 млн руб., из них 71,7 млн руб. недополучено (план исполнен на 57%) по доходам, получаемым в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и расположенные в границах городских округов, а также средствам от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков. По сравнению с 2008 годом доходы по данному источнику уменьшились на 27,2 млн руб. (на 22%). Значительные отклонения расчетных возможностей по получению доходов по данному источнику от фактически мобилизованных средств являются следствием системных недоработок в этом вопросе. Контрольной палатой на протяжении ряда лет также исследуется данная проблема, в том числе в 2010 году продолжалась работа по анализу информации, полученной от муниципальных образований по мерам, принимаемым ими по результатам проведенного в 2009 году экспертно-аналитического мероприятия "Анализ влияния мер нормативно-правового регулирования процессов управления земельным фондом в Томской области на исполнение доходных статей консолидированного бюджета Томской области".
В части исполнения областного бюджета по расходам было отмечено, что, несмотря на значительное сокращение объема годовых ассигнований по всем ведомствам как в сравнении с предыдущими периодами, так и в процессе исполнения бюджета, по-прежнему сохраняется практика неполного освоения выделенных средств. Администрация обосновывает такие случаи отсутствием потребности в средствах, однако детальный анализ исполнения областного бюджета показал, что по многим видам расходов при обосновании потребности расчеты завышаются, в частности, на финансирование областных законов по различным формам социальной поддержки населения. Соответственно, происходит излишнее отвлечение средств, которые могли быть направлены более рационально. В условиях дефицитного бюджета все направления финансирования актуальны, поэтому такое пояснение нельзя назвать объективным. В Заключении даны примеры нерационального распределения ассигнований.
В ходе внешней проверки проведены сплошные документальные проверки операций по внутренним заимствованиям Томской области, бюджетным кредитам, состояния государственного долга Томской области, выборочно - расходы на финансирование Перечня объектов капитального строительства, областных целевых программ и межбюджетных трансфертов.
При исполнении областного бюджета
за 2009 год проверками, проведенными Контрольной палатой в 2009 - 2010 гг., установлено нарушений всего на сумму 514,3 млн руб., в том числе нецелевое и неправомерное использование бюджетных средств - 22,5 млн руб., нарушения и недостатки при работе с областной собственностью - 13,5 млн руб.
Проверка исполнения бюджета
Томского территориального фонда обязательного медицинского страхования за 2009 год и подготовка заключения на Отчет об исполнении бюджета
Томского территориального фонда обязательного медицинского страхования за 2009 год.
Проведенным мероприятием подтверждена достоверность данных, представленных Администрацией Томской области в проекте закона Томской области "Об отчете об исполнении бюджета Томского территориального фонда обязательного медицинского страхования за 2009 год", и установлен ряд нарушений и недостатков, таких как:
- не проведена инвентаризация расчетов с рядом территориальных фондов ОМС;
- в бухгалтерском учете ТТФОМС не сформирована полная и достоверная информация о состоянии расчетов с ЛПУ за пролеченных иногородних больных;
- не велись реестры закупок, осуществленных без заключения государственных контрактов;
- установлены факты, свидетельствующие о нарушении трудового законодательства в части несоблюдения порядка оплаты труда работников, привлеченных к работе в выходные дни, и недостоверности данных, указываемых в табелях учета рабочего времени (на что также было указано в акте проверки за 2008 год);
- должностные оклады отдельных работников ТТФОМС не соответствовали действующему штатному расписанию;
- установлено неэффективное использование средств в сумме 38,7 тыс. руб. на оплату услуг ООО "КонсультантЪ" за обновление локальных версий баз, которые имеются в виде сетевых версий, и за обслуживание исполнительного директора в зале официальных лиц и делегаций ООО "Аэропорт Томск";
- установлено нецелевое использование средств в сумме 71,7 тыс. руб., выделенных по смете на содержание исполнительной дирекции ТТФОМС и направленных ООО "СтройТех" на оплату фактически невыполненных работ по текущему ремонту помещений ТТФОМС.
По результатам проведенного контрольного мероприятия восстановлены на счет средства в сумме 71,7 тыс. руб., учреждением приняты меры по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных нарушений.
Заключение на отчет
Администрации Томской области о результатах управления и распоряжения областным государственным имуществом за 2009 год.
Установлено, что в отчетных данных допущены многочисленные неточности в части:
- процента износа объектов недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении областных государственных учреждений по состоянию на 01.01.2010;
- общей номинальной стоимости находящихся в собственности Томской области долей в уставном капитале 4 обществ с ограниченной ответственностью, количества хозяйственных обществ с долей Томской области 100% уставного капитала;
- общей суммы чистой прибыли, полученной по результатам деятельности за 2009 год 13 хозяйственных обществ с долей Томской области в уставном капитале;
- количества и общей стоимости имущества, фактически приобретенного в собственность Томской области на безвозмездной основе, а также безвозмездно отчужденного в 2009 году; принятых решений о безвозмездном принятии и отчуждении имущества; адресов и наименований объектов недвижимости, принятых в собственность Томской области и отчужденных в отчетном году.
Рекомендовано в Отчет
внести соответствующие исправления, кроме того, дополнить следующими сведениями:
- о 4-х филиалах (без образования юридического лица) Государственного унитарного предприятия Томской области "Областное ДРСУ", созданного в 2009 году путем слияния 13 ОГУП дорожной отрасли; о создании филиала ОГУП "Областной аптечный склад" "Губернская аптека";
- о деятельности в отчетном году Фонда содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Томской области и остальных некоммерческих организаций, в которых Томская область является учредителем;
- о вкладах на общую сумму 39488,8 тыс. руб. 8 областных государственных унитарных предприятий в уставный капитал созданных коммерческих организаций, а также о результатах деятельности в отчетном году указанных коммерческих организаций;
- о продаже находившихся в областной собственности 6 земельных участков общей площадью 106,758 тыс. кв. м собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках, осуществленной в соответствии с Земельным кодексом РФ.
Обращено внимание, что договор дарения от 14.12.2009 доли (49%) в уставном капитале ООО "Томское агентство привлечения инвестиций" номинальной стоимостью 4900 руб. заключен Департаментом по управлению государственной собственностью при отсутствии решения (поручения) Администрации Томской области о приобретении данного имущества в областную собственность.
Заключение на отчет
Администрации Томской области о деятельности областных государственных унитарных предприятий за 2009 год.
Установлено, что в Отчете
приведены неверные значения следующих показателей:
- общее поступление основных средств в 2009 году, в том числе стоимость имущества, переданного в хозяйственное ведение предприятий собственником, а также приобретенного за счет собственных инвестиций предприятий;
- уровень среднемесячной заработной платы руководителей ОГУП за 2009 год по сравнению с 2008 годом;
- показатели, рассчитанные в среднем на одно предприятие (выручка от реализации работ, услуг; платежи в бюджет и внебюджетные фонды по налогам и сборам; др.).
Рекомендовано внести в Отчет
соответствующие изменения, кроме того, дополнить информацией о 4-х филиалах ГУП ТО "Областное ДРСУ", созданного в 2009 году, а также о вкладах на общую сумму 39488,8 тыс. руб. (по состоянию на 01.01.2010) 8 областных унитарных предприятий в уставный капитал созданных коммерческих организаций.
Обращено внимание на значительные отклонения фактически полученной областными государственными унитарными предприятиями чистой прибыли по итогам их деятельности за отчетный год от планируемого размера данного показателя, предусмотренного утвержденными программами финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий на 2009 год.
Заключение на отчет
Администрации Томской области об аренде и безвозмездном пользовании областным государственным имуществом за 2009 год.
Установлено, что в Отчете
приведены неверные значения следующих показателей:
- количество договоров аренды имущества Томской области, действовавших по состоянию на 31.12.2009, общая площадь зданий, помещений, сданных в аренду;
- средневзвешенная рыночная ставка арендной платы;
- совокупные фактические доходы областного бюджета за 2009 год от передачи государственного имущества Томской области в аренду, включая земельные участки;
- структура задолженности арендаторов перед областным бюджетом.
Рекомендовано внести в Отчет
изменения и дополнить информацией о сумме задолженности по арендным платежам, предъявленной Департаментом по управлению государственной собственностью в Арбитражный суд Томской области, а также о взысканной сумме долгов по искам на основании решений Арбитражного суда и фактически оплаченной сумме; о снижении общей площади объектов областного недвижимого имущества, переданных в безвозмездное пользование к концу 2009 года, по сравнению с 2008 годом.
Работа, ежегодно проводимая Контрольной палатой при анализе отчетов о деятельности Администрации Томской области по управлению и распоряжению имуществом, показала, что система учета и законность процедур совершенствуются и улучшаются, однако продолжают сохраняться недостатки и упущения, не позволяющие ослаблять контроль в данной сфере. Поэтому проверки вопросов имущественных отношений и эффективности управления областной собственностью являются затратными по времени и требуют сплошной сверки документации по всем объектам.
Заключение на отчет
Администрации Томской области об исполнении Программы приватизации (продажи) государственного имущества и приобретения имущества в государственную собственность Томской области на 2009 год.
В отчетных данных установлены неточности в части общей цены продажи объектов, включенных в Программу
приватизации, в том числе цены продажи пакета акций ОАО "Томскгеомониторинг". Рекомендовано в Отчет
внести вышеуказанные уточнения и дополнить информацией об объектах недвижимости (два нежилых строения и земельный участок под ними, расположенные по адресу: г. Томск, ул. 19-й Гвардейской дивизии, 11, стр. 1, 2; 9б), проданных в 2008 году ООО "СУ-13", до настоящего времени не погасившему долг перед областным бюджетом в сумме 10821,6 тыс. руб., в отношении которого 09.03.2010 возбуждено исполнительное производство о взыскании указанной задолженности.
3.3. Подготовка иных заключений на проекты
нормативных правовых актов Томской области
Одной из задач Контрольной палаты является экспертиза проектов иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Анализ ситуации и систематизация результатов проведенных ранее контрольных мероприятий при подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов бюджетного законодательства способствуют совершенствованию бюджетного процесса, соблюдению принципов целевого и эффективного использования бюджетных средств и государственного имущества Томской области.
В рамках реализации данного направления Контрольной палатой за отчетный период подготовлено 18 заключений на проекты нормативных правовых актов Томской области, в том числе:
- о внесении изменений в Устав
Томской области;
- о внесении изменений в Закон
Томской области "О бюджетном процессе в Томской области";
- о внесении изменений в Закон
Томской области "Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (5 заключений);
- о внесении изменений в Закон
Томской области "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Томской области" (3 заключения);
- о внесении изменений в Закон
Томской области "О расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области на 2010 год";
- о внесении изменений в Закон
Томской области "О бюджете Томского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (3 заключения);
- "О резервном фонде Томской области"
(2 заключения);
- о внесении изменении в Закон
Томской области "О предоставлении государственного имущества Томской области в аренду и безвозмездное пользование";
- о внесении изменений в Закон
Томской области "О приватизации государственного имущества Томской области".
Замечания и предложения Контрольной палаты, отражаемые в заключениях, учитывались при рассмотрении законопроектов на заседаниях комитетов Думы и в подготовке окончательной редакции документов для утверждения их Государственной Думой Томской области.
4. ИНФОРМАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
С ДРУГИМИ КОНТРОЛЬНЫМИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
Информационная составляющая деятельности Контрольной палаты является одним из основных принципов и приоритетов в осуществлении независимого финансового контроля.
Гласность и открытость обеспечиваются посредством доведения до населения, органов власти и организаций информации о результатах деятельности Контрольной палаты.
Основным средством взаимодействия Контрольной палаты с обществом являлась работа с представительным органом государственной власти - Государственной Думой Томской области, опубликование информации в средствах массовой коммуникации и на веб-сайте Контрольной палаты. По итогам каждого мероприятия в установленном порядке и своевременно направлялись в Государственную Думу Томской области отчеты и заключения.
В средства массовой информации в оперативном режиме передавались пресс-релизы о проведенных контрольных мероприятиях, основных выводах и принятых мерах по итогам проверок. Контрольной палатой издается ежеквартальный информационный бюллетень, содержащий полную информацию о результатах работы, который рассылался представителям областных и муниципальных органов власти, депутатам Государственной Думы Томской области. Кроме того, годовой отчет о проделанной работе и основные заключения на проекты законов публикуются в специальных выпусках бюллетеня. За 2010 год издано 6 выпусков.
Кроме того, полная информация о деятельности Контрольной палаты размещается на веб-сайте (www.audit.tomsk.ru), в т.ч. планы работы, отчеты о результатах контрольных мероприятий и заключения, годовые отчеты и контактная информация. В разделах "Вопрос-ответ", "Гостевая книга" и "Форум" предусмотрена возможность on-line общения с посетителями сайта. Круглосуточная работа "телефона доверия" позволяет принимать сообщения о фактах нецелевого и неэффективного расходования средств областного бюджета и использования областной собственности.
На все вопросы, поступающие в Контрольную палату, в рамках своей компетенции сотрудниками давался оперативный и квалифицированный ответ.
Взаимодействие с контрольно-счетными органами области и субъектов РФ осуществлялось посредством обмена опытом и информацией, проведения консультаций по актуальным вопросам. Кроме того, Контрольная палата, являясь постоянным членом Ассоциации контрольно-счетных органов России, участвовала в проводимых Счетной палатой РФ конференциях и совещаниях, а информация о результатах проверок размещалась на официальном сайте Ассоциации контрольно-счетных органов России и направлялась для опубликования в научно-практическом журнале "Вестник АКСОР".
В рамках заключенных с правоохранительными органами соглашений Контрольной палатой регулярно направлялись как по собственной инициативе, так и по запросам прокуратуры и УВД по Томской области материалы проверок, выявивших существенные нарушения законодательства и порядка расходования бюджетных средств.
5. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ.
ВЫВОДЫ И ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ НА ПЕРСПЕКТИВУ
В соответствии с задачами и функциями Контрольной палаты деятельность регионального органа государственного финансового контроля в 2010 году была направлена на предотвращение и выявление нарушений при исполнении областного бюджета, использовании государственной собственности, на подготовку предложений по обеспечению повышения эффективности управления региональными финансами и собственностью.
Результаты контрольных мероприятий свидетельствуют о том, что в ходе формирования и исполнения областного бюджета имеются достаточные резервы укрепления государственной финансовой дисциплины. Также есть возможности повысить эффективность управления областной собственностью.
Определяя основные задачи, стоящие перед Контрольной палатой на ближайшую перспективу, следует выделить основные направления:
1. Совершенствование контрольной деятельности на принципах аудита эффективности, т.е. проверка внедрения органами исполнительной власти бюджетного планирования, ориентированного на результат.
2. Решение важнейшей задачи внешнего финансового контроля - повышение эффективности власти, в том числе за счет предоставления областному парламенту и обществу объективной и независимой информации о качестве работы государственных институтов.
3. Способствовать работе, направленной на достижение значительно большей прозрачности бюджетной системы Томской области, технологичности и гибкости бюджетных процедур.
4. Продолжить работу по координации деятельности действующих контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях, становлению и развитию внешнего финансового контроля в районах области, где их нет в настоящее время.
5. Совершенствовать анализ эффективности реализации исполнительной властью Томской области концепции реформирования бюджетных учреждений.
6. Развивать современные информационные технологии в сфере финансового контроля.
