Направлено письмом от 27 мая 2011 г. № 02-14/4708
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 26 мая 2011 г. № 644н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПО ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ, ОБЕСПЕЧЕНИЮ
БЕЗОПАСНОСТИ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ
С ОРГАНАМИ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 14 СЕНТЯБРЯ 2010 Г. № 59
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ИСПОЛНЕНИЯ
КОМИТЕТОМ ПО ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ, ОБЕСПЕЧЕНИЮ
БЕЗОПАСНОСТИ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ
С ОРГАНАМИ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ
ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ КОНТРОЛЯ ЗА ХОДОМ И КАЧЕСТВОМ ОБУЧЕНИЯ
НАСЕЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 20 СЕНТЯБРЯ 2010 Г. № 63,
ОТ 26 ОКТЯБРЯ 2010 Г. № 103)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная правовая экспертиза приказа
Комитета по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области от 14 сентября 2010 г. № 59 "Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны" (в редакции от 20 сентября 2010 г. № 63, от 26 октября 2010 г. № 103) (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является изменение федерального законодательства.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом
утвержден Административный регламент
исполнения Комитетом по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа
являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции от 29.12.2010 № 442-ФЗ);
- Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции от 29.12.2010 № 442-ФЗ);
- Федеральным законом от 22.08.1995 № 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (в редакции от 25.11.2009 № 267-ФЗ);
- Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ "О гражданской обороне" (в редакции от 23.12.2010 № 377-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 21.04.2011 № 69-ФЗ);
- Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 27.07.2010 № 227-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 21.04.2011 № 69-ФЗ);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 № 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (в редакции от 02.10.2009 № 779);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.1998 № 1149 "О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне" (в редакции от 01.02.2005 № 49);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 № 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны" (в редакции от 22.10.2008 № 770);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 № 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции от 08.09.2010 № 702);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации";
- постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей";
- приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 24.05.2010 № 199);
- Уставом
(Основным законом) Волгоградской области;
- Законом
Волгоградской области от 28.04.2006 № 1220-ОД "О пожарной безопасности" (в редакции от 31.12.2009 № 1980-ОД);
- Законом
Волгоградской области от 10.11.2008 № 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 28.04.2011 № 2179-ОД);
- постановлением
Главы Администрации Волгоградской области от 08.11.2005 № 1119 "О территориальной подсистеме Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (в редакции от 23.11.2010 № 1812);
- постановлением
Главы Администрации Волгоградской области от 11.06.2006 № 885 "Об утверждении Положения о Комитете по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области" (в редакции от 14.01.2011 № 3);
- постановлением
Главы Администрации Волгоградской области от 21.11.2008 № 1598 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Волгоградской области" (в редакции от 17.06.2008 № 921).
В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение общественной безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона "О гражданской обороне" правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с абзацами 2 и 4 пункта 1 статьи 8 указанного выше Федерального закона органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны.
Абзацами 2 и 4 пункта 1 статьи 9 Федерального закона "О гражданской обороне" определено, что организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны.
В соответствии с абзацем 9 подпункта "б" пункта 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 № 841, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны.
Подпунктом 3 пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), отнесены разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия.
Согласно пункту 5 постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 № 679 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим постановлением.
Пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 № 679, определено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Следовательно, исследуемый Приказ
издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34
Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно пункту 2 статьи 42
Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте исследуемого Приказа
выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. В соответствии с пунктом 5
Регламента исполнение государственной функции возложено на комиссию Комитета, состав которой утверждается председателем Комитета из числа должностных лиц (сотрудников) отдела профессиональной подготовки, обучения руководящего состава и населения, а также других структурных подразделений Комитета, а в случае необходимости - работников иных организаций (по согласованию).
Вместе с тем согласно пункту 5 статьи 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Частью 2 статьи 7 указанного выше Федерального закона определено, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в закреплении субъектом Российской Федерации возможности привлечения к проведению мероприятий по контролю иных категорий лиц, чем предусмотрено федеральным законодательством.
2. Согласно абзацу 8 пункта 11
Регламента внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Вместе с тем в соответствии с частью 5 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Согласно подпунктам "а", "б" пункта 2 части 2 статьи 10 указанного выше Федерального закона основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в закреплении субъектом Российской Федерации возможности согласования с органом прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок по иным основаниям, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте Приказа
выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. В соответствии с абзацем 2 пункта 11
Регламента основанием для проведения внеплановой проверки организации и состояния подготовки населения в области ГО, в том числе защиты от ЧС, является истечение срока исполнения ранее выданного протокола об устранении проверяемым органом исполнительной власти Волгоградской области, органом местного самоуправления, организацией выявленного нарушения обязательных требований.
Вместе с тем подпунктом 1 пункта 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в неверном указании документа, истечение срока исполнения которого является основанием для проведения внеплановой проверки.
2. В приложении 2
к исследуемому нормативному правовому акту закреплена форма приказа о проведении Комитетом по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области проверки по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны.
Данная форма содержит не все положения, закрепленные в типовой форме распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 6 октября 2010 г. № 186.
Приказы Комитета по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области от 20 сентября 2010 г. № 63
, от 26 октября 2010 г. № 103
, которыми внесены изменения в анализируемый Приказ
, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 29 сентября 2010 г. № 181, от 3 ноября 2010 г. № 206.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что приказ
Комитета по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области от 14 сентября 2010 г. № 59 "Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом по чрезвычайным ситуациям, обеспечению безопасности жизнедеятельности населения и взаимодействию с органами военного управления Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны" (в редакции от 20 сентября 2010 г. № 63, от 26 октября 2010 г. № 103) не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Приказ
в соответствие с федеральным законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Временно исполняющий обязанности
начальника Управления
И.В.МАНТУЛА
