САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 декабря 2010 года
Самарский областной суд в составе:
председательствующего: Рощиной Т.З.,
при секретаре: Шумаковой С.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 3 ст. 1
Закона Самарской области от 10.03.2009 № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области",
установил:
Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании части 3 статьи 1
Закона Самарской области от 10.03.2009 № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области" противоречащей Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов".
В заявлении прокурор указал, что в соответствии с ч. 3 ст. 1
Закона Самарской области от 10.03.2009 № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области" (далее - Закон субъекта) под коррупциогенным фактором понимается явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов" (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Прокурор полагает, что определение коррупциогенного фактора, данного Законом субъекта, не соответствует определению, данному Федеральным законом № 172-ФЗ, поскольку под коррупциогенным фактором в соответствии с Законом понимается не положение нормативного правового акта, а явление.
Частью 5 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Федеральный закон РФ № 172-ФЗ вступил в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" - 20.07.2009, в "Российской газете" - 22.07.2009) и применяется со 02.08.2009, следовательно, закон
субъекта в оспариваемой части вступил в противоречие с федеральным законом с этой даты, с которой должен быть признан недействующим.
В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области М.Е.А. заявленные требования поддержала.
Представитель заинтересованного лица - Самарской Губернской Думы Т.М.В. на основании доверенности просила в удовлетворении заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
Выслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, заслушав заключение специалиста - кандидата юридических наук, заведующего кафедрой государственного и административного права Самарского государственного университета П.В.В. об отсутствии противоречий оспариваемой нормы федеральному законодательству, исследовав материалы дела, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:
В соответствии с ч. 3 ст. 1
Закона Самарской области от 10.03.2009 № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области" под коррупциогенным фактором понимается явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: вместо слов "под содействием коррупции" следует читать "под противодействием коррупции".
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под содействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
В соответствии с частью 4 статьи 5 названного федерального закона федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
При этом согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является лишь одной из основных мер по профилактике коррупции.
Анализ вышеуказанных положений Федерального закона № 273-ФЗ свидетельствует о том, что федеральный законодатель связывает возможность возникновения коррупциогенных факторов со сферами деятельности органов государственной власти; с определением полномочий государственных и муниципальных служащих, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями; с определением должностей государственной и муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками; и, наконец, непосредственно с коррупциогенностью норм законодательства.
Согласно статье 2 Федерального закона № 273-ФЗ правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятый на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 22-15 от 15.11.2003), определяет понятие "коррупциогенный фактор", также как и оспариваемая норма, как явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению.
Предмет правового регулирования Закона субъекта сориентирован на комплексный подход в противодействии коррупции в Самарской области, выделяющий проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Самарской области и их проектов в качестве одной из мер, составляющих систему мер противодействия коррупции в Самарской области.
В частности, согласно статье 9
Закона Самарской области предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения таких мер, как:
1) разработка, принятие и реализация областной целевой программы по противодействию коррупции на территории Самарской области;
2) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Самарской области и их проектов;
3) проведение мониторинга коррупционных правонарушений;
4) развитие антикоррупционного образования и проведение антикоррупционной пропаганды;
5) оказание государственной поддержки в образовании и осуществлении деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции;
6) опубликование отчетов о реализации мер антикоррупционной деятельности;
7) иные меры, предусмотренные действующим законодательством.
При этом деятельность органов государственной власти Самарской области по реализации вышеперечисленных мер в соответствии со статьей 8
Закона Самарской области осуществляется по следующим основным направлениям:
1) проведение единой политики в области противодействия коррупции;
2) создание механизма взаимодействия правоохранительных органов, органов государственной власти Самарской области с общественными комиссиями Самарской Губернской Думы по вопросам противодействия коррупции и институтами гражданского общества;
3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
4) совершенствование системы и структуры органов государственной власти Самарской области, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
5) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области;
6) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
7) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
8) реагирование органов государственной власти и местного самоуправления на публикации в средствах массовой информации о фактах коррупции;
9) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан, депутатов и юридических лиц;
10) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
11) иные направления данной деятельности в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, в контексте перечисленных положений Закона
Самарской области понятие коррупциогенного фактора применяется в его широком смысле, предусматривающем наличие явления или совокупности явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению не только в сфере правового регулирования, но и в сфере административной практики, что не противоречит международным принципам и федеральному законодательству.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 2 статьи 1, а не часть 1.
Довод прокурора, который сводится к тому, что дефиниция "коррупциогенный фактор", закрепленная частью 1 статьи 1 Федерального закона № 172-ФЗ, означает возможность ее применения не только в рамках процедуры проведения антикоррупционной экспертизы законодательства, но и применительно к иным отношениям, в которых возможно возникновение коррупциогенных факторов, суд признает несостоятельным, поскольку предмет правового регулирования Федерального закона № 172-ФЗ ограничен лишь установлением определенных требований к содержанию правовых норм в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Закон
субъекта был принят в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", что подтверждается соответствующими выписками из протоколов заседаний Думы, а также копиями постановлений Думы.
Официальное опубликование оспариваемого закона
состоялось в газете "Волжская коммуна" № 83 (26542) от 12.03.2009.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, полномочным органом с соблюдением правил введения в действие нормативного правового акта, при этом по своему содержанию не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах заявление прокурора Самарской области суд признает необоснованным и не подлежащим удовлетворению.
Руководствуясь ст. ст. 193, 194, 197, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Прокурору Самарской области в удовлетворении заявления о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 3 ст. 1
Закона Самарской области от 10.03.2009 № 23-ГД "О противодействии коррупции в Самарской области" отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в 10-дневный срок.
Председательствующий
РОЩИНА Т.З.
