КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
НА ОТЧЕТ ОБ ИСПОЛНЕНИИ БЮДЖЕТА
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ ЗА 2010 ГОД
Заключение подготовлено в соответствии с требованиями статьи 264.4 БК РФ, Положением
о бюджетном процессе в городском округе и Положением
о Контрольно-счетной палате.
Заключение основано на результатах внешних проверок годовой отчетности главных распорядителей бюджетных средств, проверки департамента финансово-бюджетной политики городского округа (далее по тексту - ДФБП), а также других участников бюджетного процесса.
При подготовке заключения использованы материалы экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, проведенных Контрольно-счетной палатой в 2010 и текущем периоде 2011 года.
В соответствии со ст. 264.4 БК РФ и ст. 62
Положения о бюджетном процессе отчет об исполнении бюджета
городского округа город Воронеж за 2010 год представлен администрацией в Контрольно-счетную палату в установленный срок - 31 марта 2011 года.
При исполнении бюджета
2010 года администрации удалось решить основные задачи: обеспечена мобилизация дополнительных налоговых и неналоговых доходов в бюджет
городского округа и сокращена задолженность по ним (заседания комиссий по укреплению финансовой и налоговой дисциплин в районных управах города) в сумме 135431,8 тыс. рублей; сокращена кредиторская задолженность бюджета
на конец отчетного периода на 74,3% по сравнению с уровнем на начало года (вся задолженность текущая). Городским округом приобретены в муниципальную собственность детский сад № 119 в пос. Тенистый и клуб ОАО "Рудгормаш", введена в действие поликлиника по ул. Машиностроителей, приобретено 5 автобусов ПАЗ и 31 единица коммунальной техники.
Общие сведения
1.1. Планирование бюджета. Внесение изменений в решение
Воронежской городской Думы "О бюджете городского округа город Воронеж на 2010 год и на плановый период 2011 - 2012 годов"
На момент утверждения решения
о бюджете на 2010 (декабрь 2009) в городском округе не в полной мере была сформирована нормативная база в бюджетной сфере. Так, не были приняты порядки разработки, утверждения, применения и контроля за соблюдением стандартов качества муниципальных услуг (работ), а также проведения ежегодной оценки потребности в оказании муниципальных услуг (работ) и учета результатов оценки при формировании расходной части бюджета
городского округа. Положения о муниципальной услуге и о порядке ведения и утверждения реестра муниципальных услуг утверждены постановлениями администрации после направления проекта бюджета на 2010 год в Воронежскую городскую Думу (уполномоченный орган, осуществляющий ведение реестра муниципальных услуг - экономическое управление).
В нарушение п. 2 ст. 69.2 БК РФ при составлении проекта бюджета не использовались муниципальные задания, устанавливающие требования к составу, качеству или объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальной услуги. Кроме того, не были утверждены муниципальные задания ряду казенных предприятий и автономных учреждений (МКП "Воронежпассажиртранс", МАУ "ДЕЗ КС").
Следует отметить, как и в предыдущие отчетные годы документ не основывался на данных прогноза социально-экономического развития городского округа. В представленном в Воронежскую городскую Думу прогнозе социально-экономического развития не были отражены четкие перспективные целевые ориентиры и приоритеты развития городского округа. Сравнительный анализ показал, что представленные данные проекта бюджета городского округа по налоговым и неналоговым доходам отличаются от показателей прогноза социально-экономического развития как в сторону увеличения, так и снижения.
Необходимо обратить внимание, что с отчетом об исполнении бюджета целесообразно рассматривать и отчет социально-экономического развития городского округа. Однако данная практика не введена в городском округе. Отчет о социально-экономическом развитии подготавливает экономическое управление, но на рассмотрение Воронежской городской Думы он не представляется.
Проект бюджета городского округа представлен на рассмотрение в ВГД в следующих параметрах: налоговые и неналоговые доходы составляли 9071287 тыс. рублей, безвозмездные поступления - 1821316,7 тыс. рублей, расходы - 11152909,7 тыс. рублей, дефицит - 260306 тыс. рублей. В заключение на проект решения ВГД "О бюджете городского округа город Воронеж на 2010 и на плановый период 2011 и 2012 годов" Контрольно-счетная палата отмечала, что прогнозные показатели доходов имеют значительный резерв по налоговым и неналоговым доходам.
При утверждении проекта решения ВГД доходная и расходная части бюджета
увеличены на 170767 тыс. рублей, при этом параметры бюджета
сложились следующим образом: прогнозируемый общий объем доходов в сумме 11063370,7 тыс. рублей (в том числе безвозмездные поступления в сумме 1792083,7 тыс. рублей), расходов - 11323676 тыс. рублей, дефицит - в сумме 260306 тыс. рублей, или 2,8% к утвержденному общему годовому объему доходов бюджета
городского округа без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений из областного бюджета
(решение
ВГД от 18.12.2009 № 373-II). В конце года после внесения изменений налоговые доходы увеличены еще на 382257 тыс. рублей, неналоговые - на 311742 тыс. рублей.
В течение года в бюджет
внесено девять изменений, и в конце года план скорректирован под фактическое исполнение.
В ходе исполнения городского бюджета
в 2010 году решениями ВГД вносились изменения, в результате которых доходная часть увеличена на 1773893 тыс. рублей (из них налоговые и неналоговые доходы на 693999 тыс. рублей), расходная - на 1948617 тыс. рублей, дефицит увеличен на 174724 тыс. рублей.
Кроме того, в соответствии со ст. 217 БК РФ в течение финансового года в сводную бюджетную роспись вносились изменения, в результате которых безвозмездные поступления, утвержденные решением
ВГД от 22.12.2010, увеличены на сумму 1403588 тыс. рублей. Как следствие - также увеличены расходы бюджета
.
В итоге плановые назначения по доходам составили 14240852 тыс. рублей (в том числе безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов - 4275565,9 тыс. рублей), расходам - 14676373 тыс. рублей, дефицит - 435521 тыс. рублей (4,4% собственных доходов).
При сравнении уточненных плановых назначений с первоначальными параметрами бюджета
: налоговые и неналоговые доходы в течение года увеличены на 693999 тыс. рублей (7,5%), безвозмездные поступления - на 2483482 тыс. рублей (в 2,4 раза), расходы - на 3352696 тыс. рублей (29,6%), дефицит - увеличен на 175215 тыс. рублей (в 1,7 раза).
В отчетном периоде при внесении изменений в городской бюджет
были соблюдены ограничения размера (не более 10%) превышения дефицита бюджета над утвержденным общим годовым объемом доходов бюджета
(без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений), определенные п. 3 ст. 92.1 БК РФ.
1.2. Документы, представленные на экспертизу
Отчетность представлена в соответствии с п. 11.1 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 13.11.2008 № 128н, а также на основании приказа руководителя ДФБП от 21.04.2010 № 15 "О порядке составления бюджетной отчетности".
В нарушение инструкции № 128н не все главные распорядители бюджетных средств представляют отчетность в полном объеме и по установленным формам. Так, в соответствии с установленной формой (0503160) пояснительная записка должна содержать сведения о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств; численности работников, объемах закупок; выполнении муниципального задания и т.д. Представленные главными распорядителями к отчетности пояснительные записки не содержат существенной информации о результатах деятельности субъекта бюджетной отчетности; не во всех представленных формах "Сведения об исполнении бюджета" (0503164), "Сведения об исполнении мероприятий в рамках целевых программ" (0503166) заполнены графы "Причины отклонения показателя исполнения от планового показателя".
1.3. Исполнение текстовой части решения о бюджете
Пункт 11
"Предоставление льгот по налогам и сборам, иным неналоговым платежам"
Решением
ВГД от 18.12.2009 № 373-II установлен лимит предоставления льгот по налогам и сборам, а также иным неналоговым платежам для отдельных категорий физических лиц, предприятий и организаций. Решением ВГД МУП "Центральный рынок" предусмотрена льгота с 01.03.2010 по 31.12.2010 по уплате части прибыли за пользование муниципальным имуществом в сумме 12150 тыс. рублей. Льгота предоставлена при условии направления высвободившихся средств на реконструкцию рынка в соответствии с программой развития центрального рынка городского округа на 2010 - 2015 годы. По информации, представленной предприятием, начисления части прибыли за пользование муниципальным имуществом за 2010 год фактически составили 10682 тыс. рублей, договоров на реконструкцию заключено на сумму 9471,9 тыс. рублей, в т.ч. разработка проектно-сметной документации - 8500 тыс. рублей. Таким образом, условие о целевом использовании средств (реконструкция рынка) выполнено МУП не в полном объеме, а именно не заключены контракты на сумму 1210,1 тыс. рублей (по информации предприятия оставшаяся сумма будет направлена на проведение государственной экспертизы проекта).
Следует отметить, что в соответствии с решениями ВГД "О предоставлении льгот...." на общую сумму 14149,7 тыс. рублей в качестве источника возмещения выпадающих доходов указано "...за счет перевыполнения плана поступлений по источнику "земельный налог (по обязательствам, возникшим до 1 января 2006 года), мобилизуемый на территориях городских округов" по итогам исполнения бюджета
городского округа за I полугодие 2010 года". Однако перевыполнения данного вида налога не произошло: при плане - 789 тыс. рублей, поступило - 662 тыс. рублей (- 127 тыс. рублей). Только по состоянию на 01.08.2010 поступления превысили плановые назначения на 101 538 тыс. рублей, или в 4,8 раза.
За 2010 год общая сумма предоставленных льгот составила 24 028,6 тыс. рублей. Наибольший удельный вес в структуре предоставленных льгот приходится по доходам "Отчисления части прибыли за пользование муниципальным имуществом" - 50,5% и "Арендная плата за земли" - 29,2%.
Как неоднократно отмечала КСП, в нарушение пункта 11
решения ВГД от 18.12.2009 № 373-II льготы на сумму 19361 тыс. рублей были предоставлены не категориям физических и юридических лиц, а отдельным предприятиям и общественным организациям (ОАО "Домостроительный комбинат", МУП "Центральный рынок", негосударственное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад № 101 "РЖД" и т.д.).
Оценка бюджетной и социальной эффективности предоставляемых льгот к отчету об исполнении бюджета
не производится, поскольку постановлением
главы от 18.12.2008 № 1617 для экономического управления установлен срок составления соответствующей аналитической информации до 15 мая. Ввиду того, что данный срок не соотнесен с требованиями бюджетного процесса, практическая ценность информации экономического управления отсутствует.
Пункт 16
"Исполнение публичных нормативных обязательств, связанных с ежемесячной выплатой компенсаций почетным гражданам городского округа"
На 01.01.2010 в городском округе присвоено звание 17 гражданам, на 01.01.2011 - 18. Ежеквартально распоряжениями администрации утверждается расчет расходов, связанных с выплатой денежной компенсации почетным гражданам (на I квартал - 522,6 тыс. рублей, на II квартал - 522,6 тыс. рублей, на III квартал - 596,5 тыс. рублей, на IV квартал - 588,2 тыс. рублей). Фактическое исполнение в 2010 году по данному виду расходов составило 2246 тыс. рублей (99,7% уточненного плана).
Пункт 26
"Предоставление администрации права для покрытия дефицита бюджета, а также для финансирования расходов бюджета на погашение муниципальных долговых обязательств заключать от имени городского округа город Воронеж кредитные договоры с банками"
В соответствии с Уставом
городского округа решение о привлечении кредитных ресурсов утверждается представительным органом. Фактически решениями Думы утверждаются определенные условия кредитования коммерческими банками, ранее победившими на аукционах.
Даже в случае непринятия решения об утверждении условий кредитования по требованиям ФЗ № 94 муниципальный контракт должен быть заключен и исполнен на условиях, предусмотренных документацией об аукционе. Таким образом, существующий порядок предполагает одобрение Думой ранее юридически оформленных кредитных отношений. Для изменения процедуры заключения кредитных договоров необходимо внесение изменений в статью 29
Устава городского округа.
Пункт 27
"Разрешение муниципальным унитарным предприятиям заключать кредитные договоры, договоры залога и договоры-поручительства с банками по согласованию с Воронежской городской Думой"
17. В нарушение ст. 51 и 54 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство автомобильных дорог по улицам с. Масловка (после ликвидации пожаров) отсутствовало, государственный строительный надзор не осуществлялся, строительство начато в отсутствии проектной документации. Проверкой сметной документации установлен неоднозначный подход проектировщика при составлении смет - в одних расценках производилась замена стоимости материала на цены по прайс-листу, тогда как в других не осуществлялась (при условии применения текущих цен с учетом объема материала экономия бюджетных средств могла составить порядка 6,6 млн. рублей).
18. Муниципальное задание МАУ "Центр энергосбережения и эффективности" на 2010 утверждено в конце года (21.12.2010), при этом задание распространяется на прошедший период, а именно с 22.09.2010.
19. В нарушение п. 2.3 порядка при определении размера субсидии не учитывались доходы МКП "ВЖКК" от сдачи в аренду и техобслуживания нежилых помещений. Кроме того, в нарушение порядка предоставления субсидии МКП "ВЖКК" расчет потребности субсидий на 2010 рассчитан предприятию как и ранее, то есть исходя из фактически обслуживаемых площадей и разницы между полной стоимостью услуги и ценой для граждан.
20. Длительный процесс утверждения ВЦП
"Капитальный ремонт муниципальных общежитий, расположенных на территории городского округа, находящихся в оперативном управлении МКП "ВЖКК", на 2010 - 2012 годы" и распоряжения администрации "О пообъектном распределении ассигнований на проведение капитального ремонта" приводят к размещению муниципального заказа не ранее II квартала, и как следствие, отнесение сроков исполнения контрактов в III - IV кварталах года.
21. В нарушение п. 1.6
Положения о департаменте дорожного хозяйства и благоустройства главными распорядителями средств на содержание и благоустройство дорог определены ФКО районов, получателями - МУ "РайДЕЗ" районов и управы. В 2010 году отсутствовал ведомственный подход к планированию, финансированию и контролю использования средств.
В нарушение ст. 34 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" формирование расходов бюджета по статье "Содержание автомобильных дорог" осуществлено в отсутствие утвержденных органами местного самоуправления нормативов финансовых затрат и правил их расчета.
22. В нарушение п. 1.3 Положения об определении условий и порядка формирования задания учредителя ежедневные планы-задания МАУ "Комбинат благоустройства (Центрального и Советского районов)" доводились МУ "РайДЕЗ ЖКХ".
Надлежащий контроль за выполнением задания и приемкой работ управами районов не обеспечен, размеры финансирования на выполнение заданий МАУ установлены непропорционально уборочным площадям.
23. В нарушение ст. 34 БК РФ в течение шести месяцев плановые назначения, доведенные до департамента градостроительства и архитектуры в сумме 10,8 млн. рублей, предусмотренные на рекламные услуги, не были освоены, цели не достигнуты (решением ВГД перераспределены).
24. В рамках ДМЦП
"Развитие физической культуры и спорта в городском округе город Воронеж на 2010 - 2015 годы" предусмотрена поддержка спортивных клубов в виде субсидий из бюджета - 17,5 млн. рублей. Однако субсидии некоммерческим партнерствам "Мужской волейбольный клуб "Воронеж" и "Хоккейный клуб "Буран" предусмотрены решением о бюджете по подразделу "Спорт" в непрограммной части на сумму 22 млн. рублей.
25. Администрации городского округа (департаменту здравоохранения) необходимо урегулировать сложившуюся ситуацию при исполнении Программы государственной гарантии РФ бесплатной медицинской помощи по финансированию отдельных видов медицинской помощи (профилактические осмотры по выявлению ранних и скрытых форм заболеваний, в том числе студентов после 18 лет и амбулаторно-поликлиническая помощь в части профилактических мероприятий, не входящих в ТП ОМС; медицинская помощь при отдельных состояниях у детей в перинатальном периоде). Проверками КСП двух учреждений установлено, что расходы городского бюджета на проведение осмотров составили в 2010 более 37 млн. рублей. (МУЗ ГКБ № 7 и МУЗ ГП № 15).
Кроме того, установленные нормы льготного обеспечения граждан изделиями медицинского назначения не соблюдаются. В противоречие рекомендациям рецепты выписываются на дешевые препараты-аналоги.
26. В нарушение ст. 34 БК РФ в части необходимости достижения заданных результатов участниками бюджетного процесса с использованием наименьшего объема средств департаментом здравоохранения и отдельными учреждениями здравоохранения допущено завышение цен на приобретение лекарственных средств и медикаментов, а также на приобретение медицинского и спортивного оборудования.
При заключении муниципальных контрактов по результатам проведения совместных торгов на приобретение медикаментов и изделий медицинского назначения установлены факты превышения цен, указанных в заявках участников. В нарушение п. 6.5 94-ФЗ при снижении начальной цены лота по одним позициям наблюдается увеличение цены, по другим - снижение.
27. При проведении капитального ремонта МДОУ "Детский сад № 119" установлены нарушения ч. 3 ст. 38 Федерального закона от 21.07.2007 № 94-ФЗ (снижение стоимости работ и цены контракта произведено подрядчиком, в первую очередь, за счет уменьшения объемов работ, по итогам проведения аукциона начальная цена снижена на 23%, однако при заключении муниципального контракта его предмет - виды работ были изменены).
28. При проведении капитального ремонта МДОУ и СОШ подготовка проектно-сметной документации производится без денежного сопровождения. При отсутствии финансирования изготовления проектно-сметной документации сметы, составленные на безвозмездной основе (в ряде случаев потенциальными подрядными организациями), не гарантируют качество их разработки и зачастую приводят к завышению начальных цен контрактов.
29. При строительстве пристройки к физкультурно-оздоровительному комплексу на пл. Детей, 1 установлены нарушения федеральных законов (необоснованно доведены лимиты на сумму 1,9 млн. рублей, приобретено спортивное оборудование на сумму 1,4 млн. рублей не для пристройки, а для оздоровительного корпуса, которое в настоящий момент не используется; после заключения муниципального контракта с подрядчиком в проектную документацию, а в дальнейшем и в сметы, ДГиА вносились изменения; неправомерно произведена оплата на сумму 1,0 млн. рублей; работы по укладке паркета в установленный срок не исполнены, при этом произведена оплата (подписаны акты при неисполненных работах)).
30. При проектировании и строительстве стелы "Город воинской славы" в нарушение Федерального закона № 94-ФЗ стоимость и объемы не соответствовали муниципальному контракту (завышение стоимости принятых работ на сумму 0,6 млн. рублей; одни и те же работы приняты по актам в рамках договоров дважды и трижды и оплачены за счет бюджета городского округа и средств МАУ "ДЕЗ КС" на сумму 0,7 млн. рублей).
31. Объем бюджетных ассигнований на муниципальные целевые программы не соответствовал необходимому объему финансирования, предусмотренному программами. Ряд программ в нарушение ст. 179 БК РФ утвержден после внесения проекта решения ВГД "О бюджете городского округа...". Практически все программы не скорректированы и требуют детальной проработки, устранения существующих противоречий и несоответствий.
В результате низкого уровня финансирования мероприятий целевых программ не достигнуты не только их основные цели и задачи, но и предполагаемые результаты. На сегодняшний день городской округ не готов к реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, определенного Президентом РФ в качестве приоритетного.
В целях обеспечения долгосрочной и устойчивой сбалансированности бюджетная политика в городском округе должна основываться на следующих принципах:
- реалистичность и надежность экономических прогнозов, применяемых при планировании бюджета,
- снижение дефицита бюджета и муниципального долга,
- систематический анализ исполнения бюджета и отчетов администраторов доходов и главных распорядителей расходов, - обеспечение необходимого уровня доходов бюджета (повышение уровня ответственности главных администраторов за результаты работы; обеспечение дополнительных поступлений от использования муниципального имущества за счет повышения качества и эффективности его управления и пр.).
Контрольно-счетная палата считает возможным рекомендовать отчет администрации городского округа об исполнении бюджета 2010 года к утверждению с учетом выводов и замечаний, изложенных в настоящем Заключении.
Председатель Контрольно-счетной палаты
Л.М.ДОРОХИНА
