АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 апреля 2011 г. по делу № А14-181-2011
(извлечение)
Резолютивная часть решения объявлена 30 марта 2011 года, полный текст решения изготовлен 6 апреля 2011 года.
Воронежская региональная общественная организация инвалидов "И" (далее - ВРООИ "И", Организация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к администрации городского округа город Воронеж о признании недействующим Административного регламента
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", утвержденного постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 06 декабря 2010 г. № 1115 в части:
1) в целом;
2) в части п. 2.7
в отношении возможности отказа в приеме документов без письменного указания на заявлении всех оснований отказа;
3) в части п. 2.8 абзацев 2
- 5
;
4) в части п. 2.14.4
в отношении: информирования по иным вопросам, не указанным в абз. 2
- 6 п. 2.14.4
, только на основании письменного обращения и предложения представиться заявителю, обратившемуся по телефону;
5) в части приложения № 2
в целом;
6) в части приложения № 2
в отношении слов в наименовании "согласно ст. 51 ГСК РФ";
7) в части п. 1 приложения № 2
в отношении всех указанных в нем документов, за исключением свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок или договора аренды земельного участка;
8) в части п.п "б" п. 3 приложения № 2
в отношении слов "(генеральный план, согласованный с главным архитектором г. Воронежа, документ о соответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям)";
9) в части п.п "г" п. 3 приложения № 2
в отношении слов "фасад здания, цветовое решение фасада, согласованные в установленном порядке";
10) в части п/п "д" п. 3 приложения № 2
в отношении слов "(в том числе, технические условия, выданные эксплуатирующими организациями для подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения) ";
11) в части п/п "е" п. 3 приложения № 2
в отношении слов "(в том числе, ордер на установку ограждения строительной площадки) ";
12) в части абз. 2 п. 6 приложения № 2
;
13) в части приложения № 4
в целом;
14) в части приложения № 4
в отношении слов в наименовании "согласно ст. 55 Градостроительного кодекса РФ";
15) в части п. 1 приложения № 4
в отношении всех указанных в нем документов, за исключением свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок или договора аренды земельного участка;
16) в части п. 6 приложения № 4
в отношении слов "в том числе технический паспорт БТИ (кадастровый паспорт БТИ) или справка БТИ об эксплуатационных показателях объекта с приложением фотофиксации объекта (подлинник и копия) ";
17) в части п. 7 приложения № 4 в отношении подпунктов "б"
, "д"
, "е"
, "ж"
, "к"
- "у"
;
18) в части п. 8 приложения № 4
в отношении слов "(выкопировка с планшета и справка о присвоении почтового адреса объекта)";
19) в части абз. 2 п. 9 приложения № 4
;
20) в части приложения № 5
в целом;
21) в части приложения № 6
в отношении всех положений, за исключением абзацев 1 - 5;
22) в части приложения № 7
в отношении слов "с разрешительной, проектной, исполнительной, приемо-сдаточной документацией" и "и нормативными документами в строительстве";
23) в части приложения № 8
в целом.
В соответствии с частью 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил прокурор Воронежской области.
Определением арбитражного суда от 01.02.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечен Департамент градостроительства и архитектуры администрации городского округа город Воронеж.
В канцелярию суда 11.03.2011 заявителем представлено ходатайство об уточнении заявленных требований, Воронежская региональная общественная организация инвалидов "И" просит суд дополнительно к ранее заявленным требованиям признать недействующим Административный регламент
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", утвержденный Постановлением администрации городского округа г. Воронеж от 06.12.2010 № 1115 в части названия Административного регламента
, п. 1.1
, 1.2
и других положений Административного регламента
, содержащих выражение "муниципальная услуга"; названия раздела 5
Административного регламента; п. 5.1
Административного регламента.
Заинтересованное лицо оставило рассмотрение заявленного ходатайства на усмотрение суда.
Представители третьего лица и прокуратуры Воронежской области не возражали против удовлетворения заявленного ходатайства.
В соответствии со ст. ст. 49, 184 Арбитражного процессуального кодекса РФ уточнение заявленных требований судом принято.
В ходе судебного заседания представитель заявителя поддержал заявленные требования.
Администрация городского округа город Воронеж (далее - администрация) заявленные требования не признала, ссылаясь на законность оспариваемого нормативного акта.
Третье лицо считает требования заявителя необоснованными и не подлежащими удовлетворению.
Прокуратура Воронежской области поддержала заявленные Воронежской региональной общественной организацией инвалидов "И" требования о признании недействующим Административного регламента
.
Как следует из материалов дела, 6 декабря 2010 года администрацией городского округа принято Постановление
№ 1115 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", которое опубликовано в газете "Берег", № 139 (1275) от 16.12.2010 и вступило в силу с момента опубликования.
В пункте 1.1
оспариваемого акта указано, что данный административный регламент
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию" разработан в целях повышения качества исполнения и доступности результата предоставления муниципальной услуги, создания комфортных условий для потребителей муниципальной услуги, определяет порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) при оказании муниципальной услуги.
ВРООИ "И" полагая, что указанный нормативный акт
нарушает ее права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании указанных норм недействующими.
Рассмотрев представленные доказательства, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В силу ст. 78 названного Закона решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Таким образом, указанными нормами установлено, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Оспариваемый административный регламент
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", утвержденный постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 06 декабря 2010 года № 1115 является нормативным правовым актом в силу прямого указания в п. 4 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 194 АПК РФ).
Одним из основных принципов предоставления муниципальных услуг, установленным пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) является правомерность их предоставления.
В соответствии со ст. 9 Закона перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.
До настоящего времени указанный перечень Воронежской городской Думой не утвержден, хотя исполнительным органом местного самоуправления - администрацией городского округа г. Воронеж утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых администрацией городского округа г. Воронеж и муниципальными учреждениями городского округа г. Воронеж (распоряжение
от 19.05.2010 № 345-р) с превышением полномочий, предоставленных указанным федеральным законом.
Кроме того, в силу статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры муниципальных услуг. Указанный реестр до настоящего времени также не сформирован и не установлен администрацией городского округа город Воронеж.
Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.
Аналогичное определение муниципальной услуги содержится в пункте 1.2
оспариваемого Административного регламента.
Таким образом, наделение органов местного самоуправления правом принимать административные регламенты по оказанию муниципальных услуг не наделяет их правом расширять либо дополнять свои функции в сферах, не относящихся к решению вопросов местного значения.
В силу статьи 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Статьями 33, 34 Земельного кодекса РФ установлено право органов местного самоуправления устанавливать нормы предоставления земельных участков, а также процедура и требования предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.
Согласно статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
Вместе с тем, ни Земельный, ни Градостроительный кодексы РФ, ни иные федеральные законы не предоставляют органу местного самоуправления полномочий по дополнению либо изменению положений, установленных федеральным законодательством.
Согласно статье 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги.
Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий право застройщику осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Согласно ч. ч. 7, 8 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительный власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство.
К указанному заявлению прилагаются документы, исчерпывающий перечень которых приведен в частях 7 - 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.
Аналогичный порядок закреплен в статье 55 Кодекса, определяющей порядок выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Частью 10 статьи 51 и частью 4.1 статьи 55 Градостроительного кодекса установлен прямой запрет на требование иных документов для получения разрешения на строительство либо ввод объекта в эксплуатацию, за исключением указанных в выше перечисленных статьях Кодекса.
Вместе с тем, пунктами 2.6.1
, 2.6.2
оспариваемого регламента и приложениями № 2
, № 4
к нему установлена обязанность заявителей представлять дополнительные документы, не установленные нормами Градостроительного кодекса РФ.
В частности, указанными положениями требуется, помимо правоустанавливающих документов на земельный участок, закрепленных в ст. ст. 164, 609 ГК РФ, ст. 14 Федерального закона от 21.01.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", предоставление дополнительных документов, в том числе постановления администрации городского округа город Воронеж об утверждении схемы расположения земельного участка для проектирования и строительства объекта на кадастровом плане территории, схемы расположения земельного участка для проектирования и строительства объекта на кадастровом плане территории; приказа департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области о предоставлении земельного участка для проектирования и строительства; кадастрового плана земельного участка.
Между тем, согласно статье 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Кроме того, пунктами 12, 13, 15 - 23 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (в ред. от 07.02.2010) установлены требования, предъявляемые к разделам проектной документации и их содержанию.
Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 № 1047-р утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". В данный перечень включен ГОСТ 21.1101-2009 "СПДС. Основные требования к проектной и рабочей документации". В соответствии с указанным ГОСТом проектная документация - совокупность текстовых и графических проектных документов, определяющих архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения, состав которых необходим для оценки соответствия принятых решений заданию на проектирование, требованиям законодательства, нормативным правовым актам, документам в области стандартизации; и достаточен для разработки рабочей документации для строительства.
К текстовым проектным документам относят: пояснительную записку, текстовую часть разделов проектной документации, описывающую или обосновывающую объект проектирования; спецификации оборудования, изделий и материалов; технические условия, отчеты по результатам инженерных изысканий, др. технические документы.
К графическим документам относят: графическую часть проектной документации, отображающую принятые технические и иные решения, выполняемые в форме различных видов изображений на чертежах (планы, разрезы, фасады, узлы) и в виде схем, карт, электронных моделей, а также относят основные комплекты рабочих чертежей.
Анализ указанных положений свидетельствует о незаконности п. п. "б"
, "г"
, "д"
, "е" приложения № 2
к административному регламенту, расширяющих перечень документов, которые необходимо предоставить для получения разрешения на строительство.
Градостроительный кодекс РФ не предусматривает каких-либо особых требований к документам, предусмотренным п. п. 6 - 8 ч. 3 ст. 55 настоящего Кодекса РФ. В связи с этим такие документы могут составляться произвольно в письменной форме в виде одного документа. Администрацией городского округа город Воронеж были разработаны формы определенных документов (акта приемки объекта капитального строительства; документа, подтверждающего соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации; заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; документа о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических условий), которые указаны в приложениях 5
- 8
к административному регламенту и отражают все необходимые сведения.
В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 13.02.2006 № 83 (в ред. от 27.11.2010) сети инженерно-технического обеспечения - совокупность имущественных объектов, используемых в процессе тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения.
Таким образом, требование, отраженное в приложении № 4
Регламента, о предоставлении документов от организаций, не эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения, является незаконным.
Система инженерно-технического обеспечения, понятие которой раскрывается в отзыве представителя третьего лица - Департамента градостроительства и архитектуры администрации городского округа город Воронеж, не является сетями инженерно-технического обеспечения.
Кроме того, объединение в один Административный регламент
правил выдачи разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию не основано на положениях действующего законодательства, поскольку данные услуги различны (в первом случае выдается разрешение на строительство, а во втором - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию).
Объединение указанных услуг в один административный регламент
в данном случае влечет за собой возможность отказа в принятии документов либо в предоставлении услуги, по основаниям, отраженным в п. п. 2.7
, 2.8
, в случае не представления документов, которые у заявителя отсутствуют по объективным причинам. В частности, допустим отказ в предоставлении услуги по выдаче разрешения на строительство в случае невыполнения застройщиком требований, предусмотренных частью 18 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей совершение определенных действий в течение десяти дней после получения такого разрешения.
С учетом изложенного административный регламент
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", утвержденный Постановлением администрации городского округа г. Воронеж от 06 декабря 2010 № 1115, следует признать недействующим, как несоответствующий Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, которая может осуществляться Организацией для реализации своих целей и задач, незаконно возлагая на нее дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством, обязанности.
При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.
Заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины действующим законодательством.
Руководствуясь ст. ст. 110, 167 - 170, 191 - 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд
решил:
Признать недействующим Административный регламент
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", утвержденный постановлением администрации городского округа город Воронеж от 06 декабря 2010 г. № 1115, как несоответствующий Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Решение Арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Административный регламент
предоставления муниципальной услуги "Подготовка и выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также на ввод объектов в эксплуатацию", утвержденный постановлением администрации городского округа город Воронеж от 06 декабря 2010 г. № 1115 не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда и должен быть приведен администрацией городского округа город Воронеж в соответствие с законом, имеющим большую юридическую силу.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
