КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
НА ОТЧЕТ ОБ ИСПОЛНЕНИИ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА
В 2010 ГОДУ
1. Общие положения
1.1. Заключение Контрольно-счетной палаты Воронежской области на отчет правительства Воронежской области об исполнении в 2010 году Закона
Воронежской области "Об областном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом
Воронежской области, Законом
Воронежской области "О бюджетном процессе в Воронежской области" и Законом
Воронежской области "О Контрольно-счетной палате Воронежской области".
Заключение основано на результатах проверки бюджетной отчетности за 2010 год департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области, а также на материалах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Контрольно-счетной палатой Воронежской области в 2010 году и первом квартале 2011 года.
1.2. В соответствии со ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ и ст. 74
Закона Воронежской области "О бюджетном процессе в Воронежской области" отчет об исполнении областного бюджета
за 2010 год представлен правительством Воронежской области в Контрольно-счетную палату области в установленный срок - 14 апреля 2011 года.
2. Итоги социально-экономического развития области
2.1. В первом полугодии 2010 года продолжился восстановительный рост экономики Воронежской области. Однако из-за засухи и последующего падения сельскохозяйственного производства в экономическом оживлении наметилась пауза. Несмотря на это, в целом 2010 год характеризуется положительной динамикой по большинству макроэкономических показателей. Это связано, прежде всего, с восстановлением как инвестиционного, так и потребительского внутреннего спроса, стимулируемого антикризисными мерами федерального и областного уровня.
По данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области (далее - Воронежстат), в инвестиции на развитие экономики области направлено 123 млрд. рублей, что на 22,5% больше предыдущего года и на 16,5 п. п. - среднероссийского уровня.
Промышленное производство по итогам 2010 года увеличилось на 4,5%.
В то же время аномальные погодные условия нивелировали устойчивую позитивную динамику аграрного сектора: объем продукции сельского хозяйства по итогам года составил только 72,9% к уровню прошедшего года (по России - 88,1%).
Ниже уровня 2009 года оказался и объем выполненных работ по виду деятельности "Строительство" - 22,8 млрд. рублей, или 98,2%.
Сравнительный анализ социально-экономических показателей Российской Федерации и Воронежской области в 2010 году представлен на диаграмме 1 (не приводится).
Из диаграммы видно, что тенденции социально-экономического развития области в целом соответствовали общероссийской динамике.
2.2. Прибыль предприятий <*> области по итогам года составила 19,3 млрд. рублей, что на 24,5% выше показателя 2009 года, одновременно выросло и число нерентабельных предприятий - до 284 единиц (почти треть от общего количества), и сумма их убытков - с 8,3 млрд. рублей до 12,8 млрд. рублей.
--------------------------------
<*> Без учета субъектов малого предпринимательства, бюджетных организаций, банков и страховых организаций.
Темпы роста убытков и количества убыточных предприятий Воронежской области оказались в отчетном году самыми высокими среди регионов Центрального Черноземья.
Основные показатели социально-экономического развития
Российской Федерации и Воронежской области в 2010 году
Рисунок не приводится.
Проблемы в деятельности предприятий всех отраслей привели к увеличению кредиторской задолженности, которая за год выросла на 42,2 млрд. рублей (на 40%) и в декабре составила 145,4 млрд. рублей. Дебиторская задолженность также увеличилась на 29,1%.
2.3. Общее оживление экономики региона также оказало неоднозначное влияние на благосостояние населения.
С одной стороны, номинальные денежные доходы, полученные населением в 2010 году, увеличились по сравнению с предыдущим годом на 12% и составили 357,4 млрд. рублей. Выросли и реальные денежные доходы на 5,5% - это на 1,2 п. п. выше среднероссийского уровня. Среднемесячная начисленная заработная плата за отчетный год составила 15187 рублей (по России - 21291,8 тыс. рублей), темпы роста реального размера заработной платы - 107,1% к предыдущему году.
С другой стороны, величина прожиточного минимума увеличилась на 13,6% по сравнению с прошедшим годом и в IV квартале 2010 года составила 5594 рубля. Одновременно произошло значительное увеличение стоимости минимального набора продуктов питания - по сравнению с декабрем 2009 года - на 22,4%, его величина составила 2549,2 рубля. Число жителей области, живущих за чертой бедности, за год возросло на 4,5 процентных пункта и составило более 500 тыс. человек.
На этом фоне отрадно отметить, что среднегодовая численность безработных, официально зарегистрированных в 2010 году, уменьшилась по сравнению с 2009 годом на 29,7% и составила 19,8 тыс. человек.
Помимо этого, к концу года удалось более чем на треть сократить численность работников, перед которыми имелась задолженность по заработной плате. Общий долг по заработной плате при этом незначительно вырос с 16,2 млн. рублей до 25,5 млн. рублей.
2.4. Макроэкономические условия исполнения бюджета
Воронежской области в 2010 году характеризовались ростом целого ряда бюджетообразующих показателей.
Данные о прогнозных и фактических величинах основных показателей социально-экономического развития Воронежской области представлены на диаграмме 2 (не приводится).
За основу расчета доходов бюджета
в 2010 году был взят умеренно-оптимистичный вариант прогноза социально-экономического развития области. В реальности экономика региона восстанавливалась более быстрыми темпами, что говорит о результативности государственного антикризисного регулирования. При этом отклонения показателей, принятых в расчетах к областному бюджету
на 2010 год, от фактически сложившихся показателей по некоторым позициям были значительными.
Так, например, в результате неточности прогнозирования фонда заработной платы работников организаций и предприятий первоначально утвержденные показатели налога на доходы физических лиц в течение года перевыполнены на 0,5 млрд. рублей. После произведенного увеличения уточненный план по этому источнику исполнен на 103,1%.
Отклонение фактических от прогнозных значений основных
показателей социально-экономического развития
Воронежской области в 2010 году
Рисунок не приводится.
┌─────────────┬─────────┬──────────┬───────────┬──────────┬──────────────┐
│ Остаток │Выдано в │Погашено в│ Списано в │Остаток на│ Изменение │
│задолженности│2010 году│2010 году │ 2010 году │01.01.2011│ остатка │
│на 01.01.2010│ │ │ │ │задолженности │
├─────────────┴─────────┴──────────┴───────────┴──────────┴──────────────┤
│Бюджетные кредиты, предоставленные муниципальным образованиям (млн.│
│рублей) │
├─────────────┬─────────┬──────────┬───────────┬──────────┬──────────────┤
│ 1 027,4 │ 601,6 │ 287,9 │ 33,8 │ 1 307,3 │ +279,9 │
├─────────────┴─────────┴──────────┴───────────┴──────────┴──────────────┤
│Бюджетные кредиты, предоставленные юридическим лицам (млн. рублей) │
├─────────────┬─────────┬──────────┬───────────┬──────────┬──────────────┤
│ 96,2 │ - │ 2,8 │ - │ 93,4 │ -2,8 │
├─────────────┴─────────┴──────────┴───────────┴──────────┴──────────────┤
│Всего бюджетных кредитов │
├─────────────┬─────────┬──────────┬───────────┬──────────┬──────────────┤
│ 1 123,6 │ 601,6 │ 290,7 │ 33,8 │ 1 400,7 │ +277,1 │
└─────────────┴─────────┴──────────┴───────────┴──────────┴──────────────┘
7.1. Задолженность по бюджетным кредитам, предоставленным муниципальным образованиям, за 2010 год выросла на 279,9 млн. рублей (на 27,2%) и на 1 января 2011 года составила 1307,3 млн. рублей. Долг перед областным бюджетом на конец 2010 года имели 32 из 34 муниципальных образований области. Задолженность отсутствовала только по 2 городским округам: Борисоглебск и Нововоронеж. Значительная сумма долга - 59,8% или 782,2 млн. рублей приходится на 5 муниципальных районов: Калачеевский (107,3 млн. рублей), Острогожский (143,0 млн. рублей), Подгоренский (196,6 млн. рублей), Семилукский (92,2 млн. рублей), Эртильский (106,1 млн. рублей) и городской округ - город Воронеж (137 млн. рублей). Основная часть этой задолженности (52%) реструктурирована до 2019 года и выплачивается районами своевременно в соответствии с утвержденным графиком.
Следует отметить, что в разрезе муниципальных образований соотношение задолженности по бюджетным кредитам к сумме налоговых и неналоговых доходов различается значительно. Так, если долг Воробьевского муниципального района по бюджетным кредитам составил всего 0,3% налоговых и неналоговых доходов районного бюджета, Поворинского - 1,7%, Репьевского - 1,9%, то задолженность Калачеевского муниципального района составила 41,8%, Острогожского - 63,5% налоговых и неналоговых доходов, а по Подгоренскому более чем в 2 раза превысила собственные налоговые и неналоговые доходы.
7.2. Задолженность по бюджетным кредитам, предоставленным юридическим лицам, за 2010 год снизилась на 2,9% (2,8 млн. рублей) и на 01.01.2011 составила 93,4 млн. рублей. Основная сумма задолженности - 89,3 млн. рублей приходится на ЖСК "Дом-2". В настоящее время с целью взыскания задолженности с ЖСК "Дом-2", департаментом имущественных и земельных отношений и департаментом финансово-бюджетной политики проводится претензионная работа.
9. Исполнение адресной инвестиционной программы (АИП)
Инвестиций в объекты капитального строительства по сравнению с 2009 годом увеличились на 55,2% и составили 4076,3 млн. рублей. План исполнен на 87% (в 2009 году - на 93,3%). Из общей суммы расходов 2 158,1 млн. рублей или 53% направлено на строительство объектов областной собственности. Исполнение плановых назначений составило 79%. Субсидии местным бюджетам на софинансирование строительства объектов муниципальной собственности составили 1918,2 млн. рублей, или 47% общих капвложений. План выполнен на 99%. Общая сумма неисполненных бюджетных назначений по итогам 2010 года составила 613 млн. рублей.
Одной из причин неосвоения бюджетных ассигнований стало то, что на отдельные объекты (строительство автодороги и моста через реку Девица, объектов инженерной инфраструктуры моногорода Семилуки, проектно-изыскательские работы по реконструкции трех блоков областной клинической больницы № 1) лимиты бюджетных обязательств были выделены только в конце года. Поэтому с учетом длительности конкурсных процедур и отсутствием необходимых для расчетов с подрядчиками документов средства не освоены.
Еще одной причиной неосвоения выделенных лимитов послужило внесение изменений в проектно-сметную документацию в ходе строительства и повторное проведение торгов. Например:
- 28,1 млн. рублей или 29% ассигнований, запланированных на реконструкцию кардиохирургической реанимации ОКБ № 1, остались неосвоенными по причине изменения департаментом здравоохранения техзадания в части крепления оборудования;
- 15,1 млн. рублей (17% выделенных лимитов) не освоены при строительстве областного центра реабилитации "Парус надежды". Причина в изменении руководством центра и департаментом труда и соцразвития перечня реабилитационного оборудования, а также нарушение подрядчиком (ООО "Ассоциация Строительный Альянс") сроков по монтажу лифтов.
Вместе с тем по ряду объектов была снижена цена контрактов при проведении торгов, получена экономия по фактически выполненным работам, особенно по объектам газификации. Новые объекты не успели профинансировать из-за длительности конкурсных процедур, в результате чего также сложился неиспользованный остаток бюджетных средств.
Как показали проверки Контрольно-счетной палаты, в ходе освоения бюджетных инвестиций имели место факты неисполнения подрядными организациями договорных обязательств. При этом, претензионная работа не всегда велась на должном уровне, в результате чего упущены предусмотренные контрактами компенсации бюджету. Например, при строительстве инженерной инфраструктуры в с. Александровка администрацией Новоусманского района требование об уплате пени за нарушение сроков выполнения работ были направлены подрядчику только после проверки КСП.
В рамках областной адресной инвестиционной программы финансировались и субсидировались 315 объектов, в том числе 214 объектов газификации и 101 объект социальной сферы и инженерной инфраструктуры.
В 2010 году из предусмотренных к вводу 229 объектов введены в эксплуатацию 210 или 92%. Сроки ввода в эксплуатацию объектов нарушены по причине задержки оформления исполнительной техдокументации.
На конец 2010 года кредиторская задолженность областного бюджета перед подрядчиками составила 2,6 млн. рублей. В ходе реализации программы практически погашена задолженность предыдущего года, сумма которой составляла 8,4 млн. рублей.
Вместе с тем неотработанные подрядчиками авансы - в десятки раз больше (на конец 2010 года их сумма составила 180,4 млн. рублей).
Объем незавершенного строительства на 1 января 2011 года увеличился по сравнению с прошлым годом на 42% и в денежном исчислении составил 3771,4 млн. рублей. В 2010 году в рамках программы осуществлялось финансирование социально-значимых для области объектов, строительство которых требует первоочередного завершения.
10. Анализ финансирования и реализации
региональных программ
Бюджетом
Воронежской области в 2010 году предусмотрено финансирование 36 областных целевых, 7 региональных и 36 ведомственных программ. На их исполнение направлено - 21 430,6 млн. рублей, или 98,1% плана.
Реализация областных целевых и региональных программ направлена на решение крупномасштабных задач социально-экономического развития области, в решении которых заинтересованы как хозяйствующие субъекты и население области, так и федеральные органы власти. Это позволяет привлекать для реализации мероприятий средства федерального и местных бюджетов, а также внебюджетные источники финансирования. По результатам анализа можно с уверенностью констатировать наметившуюся тенденцию увеличения доли привлеченных средств в общих расходах на реализацию ОЦП (диаграмма 16) (не приводится).
Диаграмма 16. Привлечено средств из других источников
(рублей на 1 рубль расходов областного бюджета)
Диаграмма не приводится.
Вместе с тем доля программных расходов в общих расходах областного бюджета за последние годы сокращается (диаграмма 17) (не приводится).
При принятии закона о бюджете на 2010 год КСП отмечала нарушение требований ст. 179 БК РФ и соответствующих положений закона о бюджетном процессе Воронежской области, а именно:
- принятие к финансированию программ, которые не были утверждены в установленные законом сроки;
- несоответствие предусмотренных бюджетом ассигнований и потребности в финансовых ресурсах, указанной в паспортах программ.
В итоге программы, которые не были утверждены в установленные законом сроки, прошли процедуру утверждения до конца 2009 года.
Кроме того, пять региональных программ, мероприятия которых направлены на переселение граждан из аварийного жилищного фонда и на проведение капремонта многоквартирных домов, также были утверждены в течение 2010 года. Однако это связано со сроками принятия решения на федеральном уровне по вопросу софинансирования за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, которое составляет 95% общего объема расходов на эти программы.
Диаграмма 17. Доля расходов на ОЦП в общем объеме
расходов бюджета
Диаграмма не приводится.
Важно отметить, что в отличие от 2009 года, когда суммарная потребность всех ОЦП в финансовых ресурсах была обеспечена бюджетом лишь наполовину, в 2010 году существовала реальная возможность обеспечить потребность финансирования программ в полном объеме, так как уточненный план предусматривал на их реализацию 6333,6 млн. рублей, что составляет 104,1% суммарной потребности, указанной в паспортах. В этом случае были бы соблюдены и требования статьи 179 БК РФ, в которой говорится о необходимости включения в бюджет тех объемов финансирования, которые отражены в документах, утвердивших программы.
В течение года проводились корректировки программ, а также уточнялись объемы их финансирования в законе о бюджете. Проведенные изменения в ряде случаев позволили согласовать показатели бюджета и данные паспортов программ. Однако по нескольким программам корректировки были направлены на увеличение разрыва между показателями бюджета и паспортными назначениями. Это произошло, например, по программам "Развитие дошкольного образования..."
, "Комплексные меры противодействия
злоупотреблению наркотиками..." и "Социальное развитие села..."
, где увеличение плановых назначений привело к превышению потребности, указанной в паспорте в 2,5 - 5 раз. Причем по программе "Социальное развитие села..."
сначала произвели корректировку программы, приведя ее в соответствие с бюджетом, а затем в несколько раз увеличили объем финансирования, предусмотренный на ее реализацию. В результате финансирование 7 программ предусмотрено со значительным превышением сумм, указанных в паспортах. И, наоборот, на реализацию 7 программ бюджетные ассигнования предусмотрены в объеме менее 80% от указанных в паспортах значений. Наиболее низкие показатели по программе
"Оказание содействия добровольному переселению в Воронежскую область соотечественников..." - 11,2%.
Фактическое финансирование областных целевых программ в 2010 году также не всегда соответствовала плановым назначениям. Так, три программы профинансированы менее чем на 80% от предусмотренного бюджетом объема. Это ОЦП
"Оказание содействия добровольному переселению в Воронежскую область соотечественников..." (32,7%), ОЦП
"Развитие инновационной деятельности..." (53,8%) и ОЦП
"Пожарная безопасность..." (71,5%). Низкий уровень финансирования сложился и по ОЦП
"Социальная поддержка инвалидов..." (81,1%) и еще по целому ряду программ. Только по 12 программам финансирование составило 100%.
Следует отметить, что софинансирование за счет средств федерального и местных бюджетов, а также внебюджетных источников, предусмотренное паспортом программы, не обеспечивалось в полном объеме. Это говорит о недостаточной работе по их привлечению, проводимой государственными заказчиками программ. Например, программа
"Развитие образования..." профинансирована из федерального бюджета за весь период ее реализации менее чем на 80%, а из внебюджетных источников - на 85,9%. По программам "Патриотическое воспитание..."
и "Дети Воронежской области..."
внебюджетные источники финансирования привлечены лишь на 76,5% и 82,8% соответственно. Средства местных бюджетов по программе
"Реформирование и модернизация ЖКХ..." поступили лишь в объеме 88,5% от запланированных показателей.
Диаграмма 18. Уровень обеспеченности программ финансовыми
ресурсами.
Диаграмма не приводится.
Уровень финансирования из всех источников (в процентах к паспортам) и результат (количество достигнутых целевых показателей к общему числу целевых индикаторов программы) по завершенным программам представлены на диаграмме 19 (не приводится):
Диаграмма 19. Финансирование региональных программ
и достижение результатов, определенных программами,
за весь период реализации.
Диаграмма не приводится.
Анализ приведенных данных позволяет сделать вывод, что не всегда достаточный уровень финансирования обеспечивает достижение поставленных в программе целей. К примеру, если по программе
"Развитие образования..." при чуть более чем 100-процентном финансировании достигнуты одиннадцать из двенадцати показателей, то по программе
"Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства..." при превышении финансирования в 2,5 раза ни один целевой показатель не достигнут.
Негативное влияние на результативность исполнения ОЦП оказывают также нарушения и недостатки, допускаемые в ходе их реализации, о чем в тексте заключения приведены многочисленные примеры.
11. Заключительные положения
Обобщив материалы Заключения, Контрольно-счетная палата отмечает, что при исполнении областного бюджета
нормы бюджетного законодательства в целом соблюдены, выявленные нарушения не повлияли на достоверность бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и отчета об исполнении областного бюджета
. Причин для отклонения отчета правительства Воронежской области об исполнении Закона
"Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" Контрольно-счетная палата не усматривает.
Председатель Контрольно-счетной палаты
Воронежской области
В.Н.ОЛЕМСКОЙ
