|  |
Региональное законодательство / Нижегородская область
НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 21 января 2011 г. по делу № 3-21/11
Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего судьи Кручинина М.А. с участием заместителя начальника отдела прокуратуры Нижегородской области Королевой Г.А., представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Морозовой В.В. при секретаре судебного заседания Ж., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 11 статьи 8 , пункта 8 статьи 9 (в части слов "производства, реализации и использования") Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании",
установила:
Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 11 статьи 8 и части 8 (с учетом последующего уточнения - пункта 8) статьи 9 (в части слов "производства, реализации и использования") Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" (далее - Закон Нижегородской области). В обоснование заявленных требований указал, что в соответствии с пунктом 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" органы местного самоуправления в сфере профилактики наркомании и токсикомании обеспечивают контроль за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании и токсикомании, т.е. обеспечивают государственный контроль в сфере деятельности, установленной частью 1 статьи 5 данного Закона Нижегородской области. Вместе с тем, в соответствии со статьей 1 Положения о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года № 976, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее - ФСКН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту и специально уполномочена на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. При этом, одной из основных задач ФСКН России является обеспечение контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту. Вопросы местного значения определены главой 3 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из которой следует, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по обеспечению государственного контроля в какой-либо сфере, в том числе контроля в сфере противодействия распространению токсикомании и наркомании. Нормы Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 2009 года, не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по обеспечению государственного контроля в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. Также в заявлении прокурора указано, что пункт 8 статьи 9 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" к основным обязанностям органов внутренних дел в сфере профилактики наркомании и токсикомании, помимо перечисленных, отнесены полномочия по контролю над процессом законного производства, реализацией и использования наркотиков. В соответствии с частью 2 статьи 48 Федерального закона от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" проведение мероприятий, связанных с осуществлением на территории субъекта Российской Федерации контроля за хранением, перевозкой или пересылкой наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров возлагается на органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы внутренних дел, таможенные органы и органы федеральной службы безопасности. Вместе с тем, в силу части 1 статьи 6 названного Федерального закона, пунктов 1, 11 Положения о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года № 976, специально уполномоченным органом исполнительной власти на решение задач в данной сфере является ФСКН России, который, в том числе, осуществляет контроль деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в пределах своей компетенции - в области оборота сильнодействующих веществ. Кроме того, в силу положений Федерального закона от 08 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, подлежит лицензированию. Лицензирование осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Российской Федерации. С учетом этого, как полагает прокурор, осуществление мероприятий по контролю над процессом законного производства, реализацией и использования наркотиков возможно только в рамках проведения проверок соблюдения лицензиатом лицензионных требований, т.е. при осуществлении лицензионного контроля. Органы внутренних дел не осуществляют лицензирование названных видов деятельности и не обладают полномочиями по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств; наделение их полномочиями по контролю над процессом законного производства, реализацией и использования наркотиков противоречит нормативным требованиям действующего федерального законодательства. С учетом изложенного прокурор Нижегородской области просит признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 11 статьи 8 , пункта 8 статьи 9 (в части слов "производства, реализации и использования") Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании", так как указанные положения Закона Нижегородской области, по мнению прокурора, противоречат федеральному законодательству. При рассмотрении дела в суде прокурор Королева Г.А. требования заявления поддержала в полном объеме, представила возражение на отзыв представителя Законодательного Собрания Нижегородской области. Уточнила, что в заявлении ошибочно указано о том, что оспаривается часть 8 статьи 9 Закона Нижегородской области "О профилактике наркомании и токсикомании", правильно считать, что оспаривается пункт 8 статьи 9 Закона. Указала о том, что обеспечение контроля является необходимым условием осуществления контрольной функции, проведением работы по организации контроля. В силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" данный Федеральный закон регулирует также отношения в области организации государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Из положений статьи 3 указанного Федерального закона следует, что органы контроля одного уровня не обладают компетенцией по обеспечению контрольной деятельности органов контрольного уровня. Кроме того, частью 1 статьи 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определен исчерпывающий перечень форм взаимодействия органов контроля разных уровней. При этом, обеспечение одним органом полномочий по осуществлению контроля другим органом как форма взаимодействия не определена. В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок регулирования оборота наркотических средств не может устанавливаться муниципальными правовыми актами, поэтому органы местного самоуправления не вправе осуществлять обеспечение такого контроля. При этом, осуществление ведомственного контроля не предполагает проверку соблюдения обязательных требований. Кроме того, прокурор Королева Г.А. указала, что согласно статье 2 оспариваемого в части Закона Нижегородской области токсикомания - болезненное состояние, характеризующееся влечением и привыканием к приему лекарственных средств и других веществ, не относимых к наркотическим, сопровождающееся хронической интоксикацией, наличием синдромов психической и физической зависимости. В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 12.04.2010 года № 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" государственный контроль при обращении лекарственных средств осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями. Государственный контроль при обращении лекарственных средств включает в себя контроль за доклиническими исследованиями лекарственных средств, клиническими исследованиями лекарственных препаратов, качеством, производством лекарственных средств, изготовлением лекарственных препаратов, хранением, перевозкой, ввозом на территорию Российской Федерации, рекламой, отпуском, реализацией, уничтожением лекарственных средств, применением лекарственных препаратов. Таким образом, осуществление контроля в сфере оборота лекарственных средств является полномочием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем наделение органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению государственного контроля в сфере профилактики токсикомании противоречит федеральному законодательству. По поводу оспаривания в части пункта 8 статьи 9 Закона Нижегородской области, прокурор, участвующий в деле, Королева Г.А. пояснила, что данным пунктом к обязанностям органов внутренних дел в сфере профилактики наркомании и токсикомании отнесено осуществление контроля над процессом законного производства, хранения, транспортировки, реализации и использования наркотиков. Статьи 41 и 53 Федерального закона от 08 января 1998 года № 3-Ф3 "О наркотических средствах и психотропных веществах", на которые ссылается представитель Законодательного Собрания Нижегородской области, регламентируют права и обязанности должностных лиц уполномоченных органов власти при осуществлении противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Вместе с тем пункт 8 статьи 9 Закона Нижегородской области определяет обязанности органов внутренних дел в сфере законного оборота наркотиков. Таким образом, довод отзыва о том, что пункт 8 статьи 9 Закона лишь воспроизводит норму Федерального закона № 3-Ф3, по мнению прокурора, несостоятелен. Тот факт, что органы местного самоуправления признаны одним из субъектов антинаркотической деятельности, не может являться основанием для реализации ими незаконных полномочий, так как в соответствии с пунктом 9 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 09 июня 2010 года № 690, деятельность органов местного самоуправления в рамках антинаркотической деятельности заключается в организации исполнения в пределах своей компетенции законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах. Просила признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункт 11 статьи 8 , пункт 8 статьи 9 в части слов: "производства", "реализации и использования" Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании". Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области Морозова В.В. с доводами заявления прокурора Нижегородской области не согласилась. Представила письменные возражения на заявление. В судебном заседании указала, что в заявлении прокурором сделан неправильный вывод о том, что пунктом 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" закреплено право государственного контроля в сфере профилактики наркомании и токсикомании со стороны органов местного самоуправления. Согласно части 1 статьи 5 Закона Нижегородской области под профилактикой наркомании и токсикомании понимается система комплексных мер, направленных на предотвращение появления причин, прекращение роста и снижение уровня незаконного потребления наркотических, токсических средств, психотропных веществ лицами, проживающими на территории области; предупреждение совершения правонарушений лицами, употребляющими наркотические, токсические средства и психотропные вещества, оказание им необходимой медицинской и реабилитационной помощи; осуществление государственного контроля над изготовлением, хранением, транспортировкой, реализацией, использованием, назначением и уничтожением наркотических средств и психотропных веществ, пресечение их незаконного оборота на территории области. Часть 1 статьи 5 Закона Нижегородской области состоит их трех составляющих и государственный контроль упоминается лишь в последней из них. Сопоставление ее с пунктом 8 статьи 9 Закона области позволяет сделать вывод о том, что имеется в виду государственный контроль за изготовлением, хранением, транспортировкой, реализацией, использованием и уничтожением наркотиков, осуществляемый органами внутренних дел, а не органами местного самоуправления. В реализации мер профилактики наркомании и токсикомании, кроме органов местного самоуправления, участвуют также Законодательное Собрание Нижегородской области, Правительство Нижегородской области, органы внутренних дел, учреждения социальной защиты, здравоохранения и образования. Все они предполагаются исполнителями мер, перечисленных в части 1 статьи 5 Закона Нижегородской области. Пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области закрепляет за органами местного самоуправления полномочия по осуществлению контроля над выполнением учреждениями здравоохранения их основных обязанностей в сфере профилактики наркомании и токсикомании, содержащихся в статье 10 Закона Нижегородской области, и не наделяет органы местного самоуправления правом государственного контроля в установленной сфере и, следовательно, не противоречит федеральному законодательству. Примером обеспечения контроля органов местного самоуправления за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании и токсикомании, по мнению представителя Законодательного Собрания Нижегородской области, является проведение проверки бланков выписанных рецептов на приобретение наркотических лекарственных средств. Относительно оспаривания пункта 8 статьи 9 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" представить Законодательного Собрания Нижегородской области Морозова В.В. пояснила, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 08 января 1998 года № 3-Ф3 "О наркотических средствах и психотропных веществах" оборот наркотических средств, психотропных веществ - разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации, вывоз с таможенной территории Российской Федерации, уничтожение наркотических средств, психотропных веществ, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 53 данного Федерального закона при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, должностные лица органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности в пределах своей компетенции имеют право на проверку соответствия процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в пределах своей компетенции. К полномочиям органов наркоконтроля в соответствии с Положением о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года № 976, относится контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Полномочия органов внутренних дел по проверке соответствия процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установленным правилам прямо предусмотрены абзацем 3 части 1 статьи 53 указанного выше Федерального закона. В пункте 8 статьи 9 Закона области в числе основных обязанностей органов внутренних дел в сфере профилактики наркомании и токсикомании названо осуществление контроля за процессом законного производства, реализации и использования наркотиков - то есть имеется в виду контроль за некоторыми составными частями оборота наркотических средств. Просила в удовлетворении заявления отказать. Рассмотрев материалы настоящего дела, обсудив доводы и требования заявления прокурора Нижегородской области о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 11 статьи 8 , пункта 8 статьи 9 в части слов: "производства", "реализации и использования" Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании", заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда приходит к следующему. Исходя из положений части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Как следует из заявления, прокурор Нижегородской области просит признать недействующими отдельные положения Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании". Указанный Закон Нижегородской области был официально опубликован в газете "Нижегородские новости" от 10 апреля 2002 года № 65 (2519), приложение к газете "Правовая среда" от 10 апреля 2002 года № 15 (413). Согласно статье 1 данный Закон Нижегородской области регулирует отношения в сфере профилактики наркомании и токсикомании, организации лечения, социальной и психологической реабилитации лиц, страдающих данными заболеваниями, имеет целью предотвращение незаконного потребления наркотических, токсических средств и психотропных веществ гражданами, проживающими на территории Нижегородской области, а также сокращение числа больных наркоманией и токсикоманией и связанных с ними правонарушений. В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. "б"), общие вопросы воспитания (п. "е"), координация вопросов здравоохранения (п. "ж"). Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" законодательство Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В соответствии со статьей 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета РФ 22 июля 1993 года № 5487-1, законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. На основании статьи 4 Закона РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 "О милиции" милиция в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, данным Законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Исходя из изложенного, а также статьи 76 Конституции РФ, судебная коллегия приходит к выводу о том, что положения Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" не должны противоречить федеральным законам, принятым по указанным вопросам. Из заявления следует, что прокурор просит признать недействующим пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании", согласно которому к компетенции органов местного самоуправления в сфере профилактики наркомании и токсикомании относится обеспечение контроля за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании и токсикомании. В пункте 11 статьи 8 оспариваемого Закона Нижегородской области применено понятие "обеспечение контроля". В самом Законе Нижегородской области не указывается, какие действия органов местного самоуправления подпадают под понятие "обеспечение контроля". В отзыве на заявление прокурора, представленном Законодательным Собранием Нижегородской области в суд, указано, что пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области закрепляет за органами местного самоуправления полномочия по осуществлению контроля над выполнением учреждениями здравоохранения их основных обязанностей в сфере профилактики наркомании и токсикомании, содержащихся в статье 10 данного Закона.
Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области пояснил по этому поводу, что исполнение полномочия по обеспечению контроля за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании и токсикомании предполагает, например, проведение с целью контроля в медицинских учреждениях проверок правильности заполнения и выписки рецептов на приобретение наркотических лекарственных средств. Из положений статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что государственный и муниципальный контроль, как деятельность уполномоченных органов, может осуществляться посредством как организации проверок, так и их проведения. С учетом указанного суд приходит к выводу о том, что пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" предполагает наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению контрольных функций. Вопросы местного значения, а также права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, определены статьями 14 - 16.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает закрытый перечень видов муниципального контроля: контроль за исполнением бюджета муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 14, пункт 1 части 1 статьи 15, пункт 1 части 1 статьи 16 Федерального закона); земельный контроль за использованием земель поселения, городского округа (пункт 20 части 1 статьи 14, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона); муниципальный лесной контроль и надзор (пункт 32 части 1 статьи 14, пункт 38 части 1 статьи 16 Федерального закона); контроль за исполнением муниципального заказа (часть 3 статьи 54 Федерального закона); контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования (пункт 9 части 10 статьи 35, часть 3 статьи 77 Федерального закона). В соответствии со статьей 38 данного Федерального закона в муниципальном образовании может быть создан контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Функциями по осуществлению контроля за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании и токсикомании органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не наделены. В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Признавая требование прокурора обоснованным, судебная коллегия также принимает во внимание и то обстоятельство, что на основании пункта 4 статьи 2, статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" органы местного самоуправления осуществляют муниципальный контроль за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований установленных муниципальными правовыми актами. Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. В силу приведенных выше пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 года № 5487-1, части 1 статьи 3 Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" законодательство о наркотических средствах, об охране здоровья граждан, об обращении лекарственных средств состоит из приведенных федеральных законов, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также правовых актов субъектов Российской Федерации (по вопросам охраны здоровья граждан). Органы местного самоуправления не указаны в качестве субъектов, правомочных принимать муниципальные правовые акты по указанным вопросам, а, следовательно, и осуществлять контроль их исполнения в порядке Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Довод представителя Законодательного Собрания Нижегородской области о том, что пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" можно толковать как наделение органов местного самоуправления правом проведения так называемого "внутреннего" контроля за учреждениями системы муниципального здравоохранения, судом не может быть принят во внимание. На основании статьи 13 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 года № 5487-1, органы местного самоуправления осуществляют управление в сфере муниципальной системы здравоохранения, к которой относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами. Оспариваемым пунктом закона Нижегородской области предусмотрено наделение органов местного самоуправления функциями контроля, в том числе за лицами, не входящими в муниципальную систему здравоохранения. Кроме того, закон, нормативный правовой акт должны обладать признаками определенности. Возможность неоднозначного толкования положений правового акта может является самостоятельным основанием для признания его недействующим полностью или в части (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"). Таким образом, суд приходит к выводу о том, что пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" предполагает наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению контрольных функций, что противоречит приведенным выше федеральным законам. Кроме того, в силу подпунктов 52, 53 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность, связанная с оборотом наркотических средств подлежит лицензированию. Согласно пункту 1 статьи 12 данного Федерального закона лицензирующий орган осуществляет лицензионный контроль соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующими органами могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 2 Закона), из чего следует, что обеспечение контроля за деятельностью учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании не может осуществляться органами местного самоуправления и в порядке лицензионного контроля. Суд также принимает во внимание то обстоятельство, что Стратегией государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 09 июня 2010 года № 690, органы местного самоуправления признаны субъектами антинаркотической деятельности (п. 9). Вместе с тем, из пункта 9 Стратегии следует, что полномочия по организации исполнения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах органы местного самоуправления должны осуществлять в пределах своей компетенции. Компетенцией в части контроля за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения наркомании и токсикомании органы местного самоуправления федеральным законодательством не наделены. Данный вывод, по мнению судебной коллегии, подтверждается пунктом 43 Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 09 июня 2010 года № 690, согласно которому в целях совершенствования нормативно-правового регулирования антинаркотической деятельности только предусматривается внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предоставляющее возможность включения вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере профилактики немедицинского потребления наркотиков и антинаркотической пропаганды в перечень вопросов местного значения. Как пояснил прокурор, участвующий в деле, иные полномочия органов местного самоуправления как субъектов антинаркотической деятельности, предусмотренные статьей 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-3 "О профилактике наркомании и токсикомании" (кроме полномочий по контролю, указанных в пункте 11 статьи 8 ), прокуратурой не оспариваются. Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда считает необходимым указать в данном решении также следующее. Пункт 11 статьи 8 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-3 "О профилактике наркомании и токсикомании" содержит положение о наделении органов местного самоуправления компетенцией по обеспечению контроля за деятельностью органов управления здравоохранением, учреждений здравоохранения, а также частной системы здравоохранения в сфере профилактики и лечения токсикомании.
В соответствии со статьей 2 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактики наркомании и токсикомании" токсикомания - болезненное состояние, характеризующееся влечением и привыканием к приему лекарственных средств и других веществ, не относимых к наркотическим согласно Единой конвенции о наркотических средствах (1961), Конвенции о психотропных веществах (1971), сопровождающееся хронической интоксикацией, наличием синдромов психической и физической зависимости. В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" государственный контроль при обращении лекарственных средств осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями. Государственный контроль при обращении лекарственных средств включает в себя контроль за доклиническими исследованиями лекарственных средств, клиническими исследованиями лекарственных препаратов, качеством, производством лекарственных средств, изготовлением лекарственных препаратов, хранением, перевозкой, ввозом на территорию Российской Федерации, рекламой, отпуском, реализацией, уничтожением лекарственных средств, применением лекарственных препаратов. Таким образом, осуществление контроля в сфере оборота лекарственных средств является полномочием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем наделение органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению контроля в сфере профилактики токсикомании также противоречит федеральному законодательству. Прокурором Нижегородской области также оспаривается пункт 8 статьи 9 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" в части слов: "производства", "реализации и использования". Согласно пункту 8 статьи 9 Закона Нижегородской области одними из основных обязанностей органов внутренних дел в сфере профилактики наркомании и токсикомании являются: осуществление контроля над процессом законного производства, хранения, транспортировки, реализации и использования наркотиков. Судебная коллегия полагает необходимым согласиться с требованиями прокурора, содержащимися в заявлении, по следующим мотивам. Согласно статье 1 Федерального закона от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" оборот наркотических средств, психотропных веществ - разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации, вывоз с таможенной территории Российской Федерации, уничтожение наркотических средств, психотропных веществ, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как указано выше, полномочия органов внутренних дел и их сотрудников определены Законом РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 "О милиции". В сфере оборота наркотических средств полномочия органов внутренних дел определены Федеральным законом от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", в соответствии с частью 2 статьи 48 которого на органы внутренних дел (наряду с другими государственными органами) возлагаются полномочия по проведению мероприятий, связанных с осуществлением на территории субъекта Российской Федерации контроля за хранением, перевозкой или пересылкой наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Таким образом, Федеральным законом от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" определены некоторые меры контроля за оборотом наркотических средств, осуществление которых возложено на органы внутренних дел, а именно контроля за хранением, перевозкой или пересылкой наркотических средств. Пунктом 8 статьи 9 Закона Нижегородской области органы внутренних дел наделены дополнительными, не предусмотренными федеральным законодательством обязанностями по осуществлению в сфере профилактики наркомании и токсикомании контроля над процессом законного производства, реализацией и использованием наркотиков.
В связи с изложенным, судебная коллегия соглашается с доводами прокурора о противоречии федеральному законодательству пункта 8 статьи 9 Закона Нижегородской области в части слов: "производства", "реализации и использования". По указанным выше основаниям судебная коллегия не может согласиться с доводом представителя Законодательного Собрания Нижегородской области о том, что органы внутренних дел в соответствии с Федеральным законом от 08 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" могут осуществлять все меры контроля, перечисленные в пункте 8 статьи 9 Закона Нижегородской области. Также судебная коллегия не может согласиться с доводом о том, что пункт 8 статьи 9 Закона Нижегородской в полном объеме не противоречит федеральному законодательству, так как полномочия органов внутренних дел по проверке соответствия процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установленным правилам прямо предусмотрены абзацем 3 части 1 статьи 53 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах". Абзацем 3 части 1 статьи 53 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" установлено, что при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, должностные лица органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности в пределах своей компетенции имеют право проверять соответствие процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установленным правилам, при необходимости изымать образцы для сравнительного исследования. Суд соглашается с доводами представителя прокуратуры Нижегородской области о том, что абзацем 3 части 1 статьи 53 указанного Федерального закона право должностных лиц перечисленных государственных органов проверять соответствие процессов производства и изготовления наркотических средств обусловлено наличием достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств. Оспариваемая норма Закона Нижегородской области - пункт 8 статьи 9 Закона в части слов: "производства", "реализации и использования" предусматривает осуществление контроля органами внутренних дел над процессами законного производства, реализации и использования наркотиков вне зависимости от наличия либо отсутствия достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, то есть фактически устанавливает дополнительные обязанности органов внутренних дел, не предусмотренные федеральным законодательством. В связи с указанным пункт 8 статьи 9 Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" в части слов: "производства", "реализации и использования" также подлежит признанию недействующим с момента вступления в законную силу решения суда. В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2). С учетом изложенного суд считает необходимым заявление прокурора удовлетворить и признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 11 статьи 8 и пункт 8 статьи 9 в части слов: "производства", "реализации и использования" Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-3 "О профилактике наркомании и токсикомании". На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда или сообщение о решении суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Учитывая данное требование закона, суд постановляет обязать Законодательное Собрание Нижегородской области после вступления данного судебного решения в законную силу опубликовать сообщение о решении в газете "Нижегородские Новости", приложение "Правовая среда". На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, судебная коллегия,
решила:
Заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 11 статьи 8 , пункта 8 статьи 9 в части слов: "производства", "реализации и использования" Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании" удовлетворить. Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 11 статьи 8 , пункт 8 статьи 9 в части слов: "производства", "реализации и использования" Закона Нижегородской области от 28 марта 2002 года № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании". Обязать Законодательное Собрание Нижегородской области после вступления данного судебного решения в законную силу опубликовать сообщение о решении в газете "Нижегородские Новости", приложение "Правовая среда". Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение десяти дней со дня вынесения мотивированного решения.
Судья областного суда М.А.КРУЧИНИН
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Документ получен по официальной рассылке Нижегородского областного суда.
Определением Верховного Суда РФ от 06.04.2011 № 9-Г11-9 данное решение оставлено без изменения.
Решение Нижегородского областного суда от 21.01.2011 по делу № 3-21/11
О признании недействующими пункта 11 статьи 8 и пункта 8 статьи 9 в части слов "производства, реализации и использования" Закона Нижегородской области от 28.03.2002 № 16-З "О профилактике наркомании и токсикомании".
| | |
|
