САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 апреля 2011 г. по делу № 3-70/11
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
судьи Сухаревой С.И.
с участием прокурора Травкиной О.Ю., Шаминой Г.В.
при секретаре Аскиркиной Л.Р.
Рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Санкт-Петербурга о признании распоряжения
Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры правительства Санкт-Петербурга от 22.06.2009г. № 10-18 "О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия" недействующим в части с момента издания,
установил:
22 июня 2009 года Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры правительства Санкт-Петербурга (далее КГИОП) издано распоряжение
№ 10-18 "О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия".
Указанное распоряжение
официально опубликовано 27 июля 2009 года в Вестнике Администрации Санкт-Петербурга № 7 за 2009 год.
Пунктом 1.1
. названного распоряжения утверждено Положение
об организации КГИОП приемки работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия, являющееся Приложением № 1 к Распоряжению.
Утвержденное пунктом 1.1
распоряжения № 10-18 от 22 июня 2009 года Положение
определяет порядок создания и состав комиссии по приемке работ; устанавливает порядок приема и регистрации заявлений о приемке работ; определяет объем документации, которая должна быть представлена; устанавливает порядок и сроки осуществления приемки работ, процедуру оформления ее результатов.
Пунктами 1.2
, 1.4
- 1.7
распоряжения утверждены примерные формы документов, являющиеся Приложениями № 2
, 4
, 5
, 6
, 7
к распоряжению.
Заместитель прокурора Санкт-Петербурга обратился в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением о признании распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры правительства Санкт-Петербурга от 22 июня 2009 года № 10-18 "О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия" недействующим с момента издания в части пунктов 1.1
, 1.2
, 1.4
, 1.5
, 1.6
, 1.7
и Приложения 1
, Приложения 2
, Приложения 4
, Приложения 5
, Приложения 6
, Приложения 7
к распоряжению, ссылаясь на то, что данное распоряжение
принято КГИОП с превышением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации действующим федеральным законодательством. Кроме того, пункты 1.5
, 1.6
, 1.7
распоряжения и пункт 1.3
. Положения Приложения 1, дающие понятию "приспособление объекта культурного наследия" иное определение, чем установлено Федеральным законом
от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ (в редакции от 30 ноября 2010 года) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", и включающее в это понятие работы по реконструкции, находятся в противоречии с названным законом
в части слов "изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения". (л.д.2-5, 125).
Представители заявителя Травкина О.А. и Шамина Г.В., действующие по доверенности от 04 марта 2011 года (л.д.20), явились в судебное заседание, заявление с учетом дополнений поддержали.
Представитель КГИОП Филин Г.Г., действующий по доверенности от 17 февраля 2011 года (л.д. 78), явился в судебное заседание, против удовлетворения заявленных требований возражал по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д.25-28, 79-81), указав, что оспариваемое распоряжение
было издано во исполнение протеста прокуратуры Санкт-Петербурга от 05 июня 2009 года № 7-148-2009 на ранее действовавшее распоряжение
КГИОП от 25 декабря 2008 года № 10-13 "Об организации деятельности КГИОП по приемке работ по сохранению (воссозданию) объектов (выявленных объектов) культурного наследия и выдаче разрешений на ввод объектов (выявленных объектов) культурного наследия в эксплуатацию". При этом во вновь изданном распоряжении
были учтены все требования, изложенные в протесте прокуратуры Санкт-Петербурга. Кроме того, оспариваемое распоряжение
не является нормативным правовым актом, и было принято для устранения "правового вакуума", поскольку до настоящего времени федеральный орган охраны объектов культурного наследия не установил никакого порядка приемки работ по сохранению объектов культурного наследия в соответствии с пунктом 7 статьи 45
Федерального закона № 73-ФЗ. Оспариваемое распоряжение
устанавливает лишь порядок реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия, установленного пунктом 3.58-4
Положения о КГИОП, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 года № 651, и не содержит никакого самостоятельного определения понятия "приспособление объекта культурного наследия". Кроме того, законность и обоснованность принятия подобных актов на уровне КГИОП, в отсутствие федерального регулирования, подтверждены решением Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июня 2010 года по делу № 2-1037/10 и определениями Санкт-Петербургского городского суда от 17 августа 2010 года и от 24 декабря 2010 года по указанному делу.
Выслушав стороны, проверив материалы дела, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72
, частей 2
и 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.
В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.
Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон
от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
В силу пункта 8 статьи 9
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установление общих принципов сохранения объектов культурного наследия относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Согласно пунктам 1
, 3
и 4 статьи 9.2
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, сохранение, использование и популяризация, а также государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В силу требований пункта 7 статьи 45
названного закона приемка работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, выдавшим разрешение на проведение указанных работ, одновременно со сдачей руководителем работ отчетной документации в порядке, установленном федеральным органом охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с постановлением
Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года № 407 (в редакции от 28 января 2011 года) "О федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия, по контролю и надзору, а также по нормативно-правовому регулированию в указанной сфере деятельности, на момент принятия оспариваемого распоряжения
являлась названная служба (далее Росохранкультура).
В силу вышеуказанных норм федерального законодательства установление порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия отнесено к компетенции Росохранкультуры.
Таким образом, порядок приемки работ по сохранению объекта культурного наследия может быть урегулирован нормативным правовым актов федерального уровня, и, следовательно, КГИОП при издании оспариваемого распоряжения в части установления порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия (пункты распоряжения 1.1
, 1.2
, 1.4
- 1.7
и Приложения № 1
, 2
, 4
- 7
) вышло за пределы предоставленных полномочий, поскольку предметом его регулирования являлся вопрос, отнесенный на момент принятия оспариваемого распоряжения
к компетенции Росохранкультуры.
Указом
Президента Российской Федерации от 08 февраля 2011 года № 155 "Вопросы Министерства культуры Российской Федерации" упразднена Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия; функции упраздненной Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия переданы Министерству культуры Российской Федерации.
Министерством культуры Российской Федерации до настоящего времени порядок приемки работ по сохранению объекта культурного наследия нормативным правовым актов федерального уровня не урегулирован.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Правительства Санкт-Петербурга, утвердившее Положение о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, имеет номер 651, а не 25 и издано 28.04.2004, а не 20.01.2009.
Согласно пункту 3.58-4
положения о КГИОП, утвержденного постановлением правительства Санкт-Петербурга от 20 января 2009 года № 25, КГИОП вправе осуществлять приемку работ по сохранению объекта культурного наследия (консервации объекта культурного наследия, ремонту памятника, реставрации памятника или ансамбля, приспособлению объекта культурного наследия для современного использования).
Данным положением
не предусмотрено, что КГИОП вправе разрабатывать и устанавливать порядок приемки работ по сохранению объекта культурного наследия. Указанные полномочия в силу вышеназванного Федерального закона
№ 73-ФЗ отнесены к компетенции федерального органа.
Следует также отметить, что статья 4
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ разделяет объекты культурного наследия на категории в зависимости от значения таких объектов. По данному критерию различаются объекты федерального, регионального и местного значения.
В оспариваемом распоряжении
в части установления порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия не указано в отношении каких объектов федерального, регионального или местного значения установлен данный порядок, что не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.
Таким образом, распоряжение
№ 10-18 "О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия" в оспариваемой части принято КГИОП с превышением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации действующим федеральным законодательством.
Суд также согласен с доводами заявителя о том, что отдельные нормы оспариваемого распоряжения
противоречат федеральному законодательству.
Пунктом 1.5
распоряжения утверждена примерная форма акта
приемки работ по капитальному ремонту, приспособлению для современного использования (в случаях изменения параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения) или воссозданию объекта (выявленного объекта) культурного наследия, являющегося объектом недвижимости (Приложение 4 к распоряжению).
Пунктом 1.6
утверждена примерная форма справки
о соответствии капитально отремонтированного (приспособленного для современного использования (в случаях изменения параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения) воссозданного) объекта (выявленного объекта) культурного наследия требованиям технических регламентов (Приложение 6 к распоряжению).
Пунктом 1.7
утверждена примерная форма справки
о соответствии капитально отремонтированного (приспособленного для современного использования (в случаях изменения параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения), воссозданного) объекта (выявленного объекта) культурного наследия требованиям технических регламентов (Приложение 7 к распоряжению).
Согласно пункту 1.3
Положения об организации приемки работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия Приложения 1 приемка работ по капитальному ремонту, приспособлению для современного использования (в случаях изменения параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения), а также воссозданию объектов (выявленных объектов) культурного наследия, являющихся объектами недвижимости, в случае если указанные работы не являются этапами работ, осуществляется комиссией, созданной в соответствии с правовым актом КГИОП.
В соответствии с пунктом 14 статьи 1
Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция - это изменение параметров объекта капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.
Согласно статье 40
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" сохранение объекта культурного наследия в целях названного закона означает направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.
В статье 44
Федерального закона № 73-ФЗ от 25 июня 2002 года дано понятие приспособления объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия.
Таким образом, поскольку сохранение объекта культурного наследия путем его реконструкции Федеральным законом
№ 73-ФЗ от 25 июня 2002 года не предусмотрено, пункты оспариваемого распоряжения 1.1
, 1.2
, 1.4
- 1.7
и Приложения № 1
, 2
, 4
- 7
, содержащие указание на приспособление объекта культурного наследия в случаях изменения параметров объекта, его частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения) воссозданного) объекта (выявленного объекта) культурного наследия требованиям технических регламентов, и включающие в это понятие работы по реконструкции, находятся в противоречии с названным законом
.
Оспариваемые пункты распоряжения
КГИОП также не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания нормативного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
В пункте 25
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
С учетом изложенного, суд считает, что поскольку оспариваемые нормы распоряжения
вызывают неопределенность, неоднозначное толкование, допуская тем самым возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, вышеназванные нормы оспариваемого распоряжения
должны быть признаны недействующими и по этим основаниям.
Ссылка представителя КГИОП о том, что оспариваемое распоряжение
не содержит иного определения понятия "приспособления объекта культурного наследия", нежели определение, установленное статьей 44
Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а указание на изменение параметров объекта культурного наследия является частным случаем, который должен рассматриваться с учетом пункта 1.2
Административного регламента исполнения КГИОП государственной функции по выдаче заданий и разрешений на работы по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия, утвержденного распоряжением КГИОП от 10 января 2008 года № 10-1, и предусматривающего, что приспособление объекта культурного наследия для современного использования возможно, включая реконструкцию без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта (выявленного объекта) культурного наследия, не может быть принята во внимание судом по основаниям, изложенным выше, поскольку вызывает неопределенность и неоднозначное толкование.
Доводы представителя КГИОП о том, что оспариваемое распоряжение
не является нормативным правовым актом, также являются несостоятельными, поскольку указанное распоряжение
содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Утверждения представителя КГИОП о том, что законность и обоснованность принятия подобных актов на уровне КГИОП, в отсутствие федерального регулирования, подтверждены решением Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июня 2010 года по делу № 2-1037/10 и определениями Санкт-Петербургского городского суда от 17 августа 2010 года и от 24 декабря 2010 года по указанному делу, являются несостоятельными, поскольку вышеназванные судебные акты касались иного распоряжения
КГИОП, и судом было указано, что распоряжение
КГИОП № 10-8 от 20 августа 2008 года действует, пока в установленном порядке не отменено и не изменено.
Ссылка представителя КГИОП о том, что ранее прокуратура Санкт-Петербурга вносила протест на предыдущее распоряжение
КГИОП и указанным Комитетом во вновь изданном распоряжении
были учтены все требования, изложенные в протесте прокуратуры Санкт-Петербурга, не может быть принята во внимание судом, поскольку не имеет правового значения.
Доводы представителя КГИОП о том, что оспариваемое распоряжение
не устанавливает порядок приемки работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия, а только реализует полномочия КГИОП по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия, являются несостоятельными, поскольку из текста оспариваемого распоряжения
и приложений к нему усматривается, что данным распоряжением
в оспариваемой части разработан порядок приемки работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия.
При таких обстоятельствах заявленные требования является обоснованными и подлежат удовлетворению в полном объеме.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194
- 199
, 253
ГПК Российской Федерации, суд
решил:
Заявление заместителя прокурора Санкт-Петербурга об оспаривании нормативного правового акта
удовлетворить.
Признать пункты 1.1
, 1.2
, 1.4
, 1.5
, 1.6
, 1.7
распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры правительства Санкт-Петербурга от 22.06.2009г. № 10-18 "О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия" недействующими с момента издания.
Признать Приложение 1
, Приложение 2
, Приложение 4
, Приложение 5
, Приложение 6
, Приложение 7
к распоряжению Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры правительства Санкт-Петербурга от 22.06.2009г. № 10-18 "О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия" недействующими с момента издания.
Решение может быть обжаловано в 10-ти дневный срок в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.
Судья
С.И.Сухарева
