АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 7 апреля 2011 г. по делу № А33-1413/2011
Резолютивная часть решения объявлена 07 апреля 2011 года.
В полном объеме решение изготовлено 07 апреля 2011 года.
Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Шайхутдинова Е.М., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Сибирский федеральный университет" (ОГРН 1022402137460)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
о признании недействительным решения от 15.12.2010 по делу № 548-17-10
третьи лица:
- общество с ограниченной ответственностью "Огнехимзащита";
- общество с ограниченной ответственностью "Инвестстрой";
- общество с ограниченной ответственностью "Строительно-монтажная компания",
при участии в судебном заседании представителей:
заявителя: Исхаковой В.Р. на основании доверенности от 13.12.2010;
ответчика: Вашуриной А.В. на основании доверенности от 11.01.2011;
третьего лица (ООО "Огнехимзащита"): Мельниченко Н.П. на основании доверенности от 04.04.2011 (до перерыва),
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сницкой К.Э.,
установил:
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Сибирский федеральный университет" (далее: заявитель, ФГАОУ ВПО "СФУ") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее: ответчик, УФАС) о признании недействительным ненормативного правового акта - решения от 15.12.2010 по делу № 548-17-10.
Определением от 10.02.2011 заявление принято к производству арбитражного суда, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, привлечено ООО "Огнехимзащита"; определением суда от 10.03.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены: ООО "Инвестстрой", ООО "Строительно-монтажная компания".
Представитель заявителя требования поддержал, сослался на доводы, изложенные в заявлении.
Представитель ответчика заявленные требования не признал, сослался на доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление.
Представитель третьего лица (ООО "Огнехимзащита") поддержал доводы ответчика.
Третьи лица (ООО "Инвестстрой", ООО "Строительно-монтажная компания") своих представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом.
В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв с 15 часов 00 мин. 06.04.2011 до 13 часов 30 мин. 07.04.2011.
При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.
ФГАОУ ВПО "СФУ" объявил о проведении открытого аукциона № 86-10/А на право заключения контракта на выполнение работ по капитальному ремонту здания учебного корпуса № 23.
В соответствии с Извещением от 22.10.2010 о проведении открытого аукциона установлен срок подачи заявок - до 17 часов 11.11.2010. Начальная (максимальная) цена контракта - 50 106 345,9 руб.
В установленный извещением срок заявки на участие в аукционе подали: ООО "Управляющая строительная компания "Сибиряк"; ООО "Юдализ"; ООО "НСК"; ООО "ЭкономЖилСтрой"; ООО "Инвестстрой"; ООО "Строительно-монтажная компания"; ООО "Огнехимзащита".
В соответствии с протоколом рассмотрения заявок от 15.11.2010 комиссией аукциона отказано в допуске:
- ООО "НСК", ООО "Огнехимзащита", в связи с наличием в предоставленных ими документах недостоверных сведений;
- ООО "Юдализ", ООО "ЭкономЖилСтрой", в связи с несоответствием заявки пункту 2 документации об аукционе.
Допущены к участию в аукционе: ООО "Управляющая строительная компания "Сибиряк"; ООО "Инвестстрой"; ООО "Строительно-монтажная компания".
По результатам проведения открытого аукциона победителем признано ООО "Инвестстрой" (протокол от 18.11.2010).
24.11.2010 ООО "Огнехимзащита" обжаловало решение комиссии об отказе в допуске к участию в аукционе в УФАС.
Приказом руководителя УФАС от 29.11.2010 № 872 в отношении ФГАОУ ВПО "СФУ" возбуждено дело № 548-17-10 по признакам нарушения части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции".
Решением УФАС от 15.12.2010 по делу № 548-17-10 жалоба ООО "Огнехимзащита" признана необоснованной, при этом ФГАОУ ВПО "СФУ" признано нарушившим часть 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" (пункт 1 резолютивной части); производство по делу № 548-17-10 прекращено в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства.
При этом в качестве противоправных УФАС расценены действия комиссии по допуску к участию в аукционе ООО "Инвестстрой"; ООО "Строительно-монтажная компания", заявки которых не соответствовали требованиям документации об аукционе (подпункту "г" пункта 3 части 13 документации об аукционе), а также пункту 1 статьи 12 Правил.
При рассмотрении настоящего дела у арбитражного суда возникла неопределенность по вопросу о значении использованных в оспариваемом решении УФАС терминов "пункт" (применительно к Правилам размещения заказов) и "часть" (применительно к документации об аукционе).
Из письменных и устных пояснений представителя УФАС, а также материалов дела следует, что данные наименования должны использоваться в обратном порядке, соответственно, применительно к Правилам размещения заказов - "часть", применительно к документации об аукционе - "пункт".
В связи с чем, арбитражный суд расценивает вышеуказанные квалифицирующие характеристики в качестве признания УФАС неправомерными действий комиссии по допуску к участию в аукционе ООО "Инвестстрой"; ООО "Строительно-монтажная компания", заявки которых не соответствовали требованиям документации об аукционе (литеру "г" подпункта 3 пункта 13 документации об аукционе), а также части 1 статьи 12 Правил размещения заказов.
Решение УФАС от 15.12.2010 по делу № 548-17-10 оспорено ФГАОУ ВПО "СФУ" в арбитражный суд.
Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
ФГАОУ ВПО "СФУ" является автономным учреждением, требования Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на него не распространяются (статья 4 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Судом установлено, что порядок размещения заказов для собственных нужд урегулирован локальным нормативным правовым актом ФГАОУ ВПО "СФУ" - Правилами размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд ФГАОУ ВПО "Сибирский федеральный университет" (далее - Правила размещения заказов).
В силу статьи 3 Правил размещения заказов под нуждами Университета понимаются потребности Университета в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его деятельности, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, разрешенных законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 5 Правил размещения заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Университета понимаются, в том числе осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящими Правилами, действия заказчика по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд Университета (далее также - контракт).
Частью 1 статьи 10 Правил размещения заказов предусмотрено, что размещение заказа может осуществляться, в том числе путем проведения следующих процедур: конкурс, аукцион на понижение цены контракта.
Частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении торгов установлен общий запрет совершения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган:
- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает обязательные для исполнения предписания.
В соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона "О защите конкуренции" для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия выступает от имени антимонопольного органа.
Согласно частям 1 и 2 статьи 41 Федерального закона "О защите конкуренции" комиссия принимает определения, решения, предписания; по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение.
Пунктом 1 части 1 статьи 48 Федерального закона "О защите конкуренции" предусмотрено, что комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.
При этом согласно части 2 приведенной статьи в случае, если рассмотрение дела прекращается в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, резолютивная часть решения о прекращении рассмотрения дела должна содержать сведения об установлении факта нарушения ответчиком или ответчиками антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324 "Об утверждении положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы" соответствующие полномочия на территории субъектов Российской Федерации переданы территориальным органам Федеральной антимонопольной службы.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.
Таким образом, УФАС при рассмотрении дела № 548-17-10, вынесении оспариваемого решения действовало в рамках полномочий, предусмотренных действующим законодательством.
В соответствии с частью 1 статьи 28 Правил размещения заказов под аукционом на понижение цены контракта (аукцион) понимается (по общему правилу) процедура размещения заказов, при которой комиссия по размещению заказа определяет победителя аукциона, предложившего наиболее низкую цену контракта.
Частью 1 статьи 31 Правил размещения заказов предусмотрено, что для участия в аукционе участник размещения заказа подает заявку на участие в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе.
Согласно части 1 статьи 32 Правил размещения заказов аукционная комиссия рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со статьей 11 настоящих Правил.
На основании результатов рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией принимается решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в аукционе, участником аукциона, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12 настоящих Правил, а также оформляется протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который ведется аукционной комиссией и подписывается всеми присутствующими на заседании членами аукционной комиссии и заказчиком в день окончания рассмотрения заявок на участие в аукционе (часть 3 статьи 32).
Часть 1 статьи 12 Правил размещения заказов содержит основания, при наличии которых участник размещения заказа при рассмотрении заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе не допускается конкурсной или аукционной комиссией к участию в конкурсе или аукционе.
Как следует из текста оспариваемого решения УФАС, ответчиком вменено ФГАОУ ВПО "СФУ" нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции", запрещающего создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.
В силу указанной части 1 статьи 12 Правил размещения заказов при рассмотрении заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается конкурсной или аукционной комиссией к участию в конкурсе или аукционе в случае:
- непредоставления документов, определенных частью 3 статьи 21 настоящих Правил (за исключением документов, предусмотренных подпунктом "г" пункта 1 части 3, частью 3.1 статьи 21 настоящих Правил, частью 2 статьи 31 настоящих Правил, либо наличия в таких документах недостоверных сведений об участнике размещения заказа или о товарах, о работах, об услугах, соответственно на поставку, выполнение, оказание которых размещается заказ (пункт 1);
- несоответствия заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе требованиям конкурсной документации либо документации об аукционе... (пункт 4).
Литер "г" подпункта 3 пункта 13 документации об аукционе устанавливает требование к содержанию, составу заявки на участие в аукционе, согласно которому заявка должна содержать копию разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, копию акта приемки объекта капитального строительства, за исключением случая, если застройщик являлся лицом, осуществляющим строительство, - в случае, если заказчиком установлено требование, предусмотренное частью 2.1 статьи 11 Правил.
При этом согласно названной части 2.1 статьи 11 Правил размещения заказов в случае, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона на понижение цены контракта начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) составляет двадцать пять миллионов рублей и более, заказчик вправе установить также участникам размещения заказа требование выполнения ими за последние пять лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, стоимость которых составляет не менее чем двадцать процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится аукцион. При этом учитывается стоимость всех выполненных участником размещения заказа (с учетом правопреемственности) работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту одного из объектов капитального строительства (по выбору участника размещения заказа).
Такое требование установлено подпунктом 7 пункта 12 документации открытого аукциона № 86-10/А на право заключения контракта на выполнение работ по капитальному ремонту здания учебного корпуса № 23.
Из материалов дела следует, заявителем не оспаривается, что в составе заявок допущенных к участию в аукционе ООО "Инвестстрой", ООО "Строительно-монтажная компания" отсутствовали названные копии разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, равно как и акта приемки объекта капитального строительства.
Следовательно, основания для допуска указанных лиц к участию в аукционе у аукционной комиссии отсутствовали.
Доводы ФГАОУ ВПО "СФУ" о том, что ООО "Инвестстрой", ООО "Строительно-монтажная компания" допущены к участию в аукционе в целях расширения возможностей участия физических и юридических лиц в размещении заказов, что комиссией обеспечен единый порядок (равный подход) ко всем участникам размещения заказа, арбитражным судом не принимается.
Так, как следует из заявления, ФГАОУ ВПО "СФУ" считает, что согласно буквальному толкованию пункта 1 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения заявок) непредставление документов, предусмотренных Правилами и документацией, может быть основанием для отказа участникам размещения заказа в допуске только при участии в конкурсе (но не в аукционе).
Данный вывод обусловлен отсутствием закрывающей скобки в рассматриваемом пункте 1 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов.
Действительно, рассматриваемый пункт указывает после открытой скобки исключение из общего правила, предусматривающего основание недопуска к участию в конкурсе или аукционе при непредоставлении документов, определенных частью 3 статьи 21 Правил размещения заказов: "(за исключением документов, предусмотренных подпунктом "г" пункта 1 части 3, частью 3.1 статьи 21 настоящих Правил, частью 2 статьи 31 настоящих Правил, либо наличия в таких документах недостоверных сведений об участнике размещения заказа или о товарах, о работах, об услугах, соответственно на поставку, выполнение, оказание которых размещается заказ". При этом соответствующая закрывающая скобка отсутствует.
Однако, буквальное толкование, на которое ссылается заявитель, в общей теории права представляет собой вид толкования по объему, предполагающий совпадение действительного смысла нормы и ее разъяснения. Применительно к рассматриваемой ситуации данное понятие по мнению суда применено неверно.
Определению толкования в качестве буквального предшествует уяснение действительного смысла нормы, которое осуществляется с помощью общепризнанных способов толкования.
Суд полагает, что совокупное применение грамматического, системного и телеологического (учитывающего цели регулирования) способов толкования указанного пункта 1 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов очевидно свидетельствует о том, что рассматриваемое исключение относится только к положениям статьи 21 Правил размещения заказов. Непредставление документов, предусмотренных "частью 2 статьи 31 настоящих Правил" не может относиться к исключению из вышеприведенного общего правила, поскольку статьи 21 и 31 Правил размещения заказов имеют самостоятельные предметы регулирования, определяют процедуру разных способов размещения заказа (конкурс и аукцион).
Таким образом, буквальное толкование пункта 1 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов неизбежно предполагает учет ошибочно отсутствующей скобки, что не выходит за пределы полномочий аукционной комиссии, которая в силу части 7 статьи 7, части 1 статьи 32 Правил размещения заказов рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе (то есть содержанию документации, которое устанавливается, в том числе путем толкования положений документации).
Кроме того, арбитражным судом признается обоснованным довод УФАС о том, что в случае возникшего затруднения при определении смысла пункта 1 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов, аукционная комиссии могла сослаться на пункт 4 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов, который исключает возможности допуска к участия в аукционе в случае несоответствия заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе требованиям конкурсной документации либо документации об аукционе.
Учитывая, что требование о представлении копии разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, копии акта приемки объекта капитального строительства содержится в пункте 13 документации об аукционе, который устанавливает требования к содержанию, составу, форме заявки на участие в аукционе, непредставление указанных документов может быть расценено и как нарушение названного пункта 4 части 1 статьи 12 Правил размещения заказов.
При таких обстоятельствах, арбитражный суд полагает обоснованным вывод УФАС о том, что неприменение аукционной комиссией требований части 1 статьи 12 Правил размещения заказов привело к созданию отдельным участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, так как позволило им принять участие в аукционе без представления документов, предусмотренных документацией об аукционе.
Ссылка ФГАОУ ВПО "СФУ" на то, что фактически в заявках всех участников отсутствовали какие-либо документы, предусмотренные документацией об аукционе, не свидетельствует о правомерности допуска к участию в аукционе ООО "Инвестстрой", ООО "Строительно-монтажная компания", не имеет относимости к настоящему делу.
Таким образом оспариваемое решение УФАС от 15.12.2010 по делу № 548-17-10 не противоречит действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителя.
В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края
решил:
Отказать в удовлетворении заявления Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Сибирский федеральный университет" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительным решения от 15.12.2010 по делу № 548-17-10, как не противоречащего Федеральному закону "О защите конкуренции".
Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.
Судья
Е.М.ШАЙХУТДИНОВ
