ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 26 июля 2011 г. № 3-4/2011
Верховный Суд Республики Марий Эл в составе:
председательствующего судьи Соснина А.Е.,
при секретаре Токаревой А.С.,
с участием прокурора - старшего помощника прокурора Республики Марий Эл Назарова А.А., представителя Правительства Республики Марий Эл Горчаковой И.Н., представителя Министерства социальной защиты и труда Республики Марий Эл Якурновой Н.О., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Марий Эл в защиту неопределенного круга лиц о признании противоречащим федеральному закону и недействующим пункта 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому, утвержденного постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354 (в редакции от 19.05.2011) в части слов "при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов" с момента вступления в силу решения суда,
установил:
Заместитель прокурора Республики Марий Эл обратился в суд в защиту неопределенного круга лиц о признании противоречащим федеральному закону и недействующим пункта 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому, утвержденного постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354 (в редакции от 19.05.2011) в части слов "при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов" с момента вступления в силу решения суда. В обоснование заявления указал, что постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Марий Эл от 08.06.2007 № 148" изложен в новой редакции Порядок
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому. Данное постановление опубликовано в газете "Марийская правда. Официальный еженедельник" № 2 от 21.01.2011 Прокурором Республики Марий Эл 31.01.2011 на п. 1
постановления Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354, п. 3
, абз. 8 п. 6
, п.п. 9
, 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому в адрес Правительства Республики Марий Эл принесен протест, который был удовлетворен частично. Постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 19.05.2011 № 158 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Марий Эл" указанные выше пункты были изменены. Постановление
с внесенными изменениями опубликовано в газете "Марийская правда. Официальный еженедельник" № 22 от 10.06.2011 В новой редакции п. 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому был изложен следующим образом: "Клиент или его законный представитель имеют право отказаться от предоставления социального обслуживания на дому на любом этапе по личному заявлению при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов". Полагает, что оспариваемая норма республиканского постановления подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству и недействующей в части слов "при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов", поскольку каких-либо ограничений прав граждан на отказ от социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому федеральными законами, а именно ст. 5
Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения граждан в Российской Федерации", а также ст.ст. 7
, 10
Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", не установлено. Между тем, исходя из обжалуемой нормы, отказ от вышеуказанных услуг гражданином или его законным представителем возможен лишь после возмещения им соответствующих расходов, что ограничивает предусмотренное федеральными законами право граждан на отказ от социального обслуживания в любое время.
В судебном заседании прокурор Назаров А.А. заявление поддержал в полном объеме по изложенным в нем основаниям.
Представитель Правительства Республики Марий Эл Горчакова И.Н. в судебном заседании с заявлением прокурора не согласилась, указала, что подробное правовое обоснование возражений на заявление прокурора содержится в письменном отзыве, представленном в предварительном судебном заседании. Согласно данному отзыву, исследованному судом, постановление
Правительства Республики Марий Эл от 8 июня 2007 г. № 148 "Вопросы социального обслуживания населения в Республике Марий Эл" принято во исполнение Федерального закона
от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и Закона
Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 50-3 "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл". Постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 8 июня 2007 г. № 148 "Вопросы социального обслуживания населения в Республике Марий Эл" утвержден Порядок
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому (далее - Порядок). Основаниями утверждения данного Порядка
являются статьи 9
, 15
, 16
, 21
Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", статьи 17
, 24
Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", в силу которых социальное обслуживание на дому осуществляется в порядке, определяемом органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, порядок и условия предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Законом
Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 50-3 "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" полномочия по принятию нормативных правовых актов Республики Марий Эл, регулирующих указанные выше правоотношения, возложены на Правительство Республики Марий Эл (статьи 19
, 21
, 22
). Порядок
регулирует организацию и осуществление процесса предоставления социальных услуг на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам в соответствии с индивидуальной нуждаемостью в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельного удовлетворения основных жизненных потребностей вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению. Пунктом 5
Порядка установлены случаи предоставления учреждениями социального обслуживания социальных услуг в рамках социального обслуживания на дому, включенных в перечень гарантированных государством социальных услуг, бесплатно либо на условиях частичной или полной оплаты. Социальные услуги на дому оказываются в соответствии с перечнем гарантированных государством социальных услуг, утвержденным Правительством Республики Марий Эл. Социальные услуги в рамках социального обслуживания на дому, включенные в перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляются учреждениями социального обслуживания бесплатно либо на условиях частичной или полной оплаты. Дополнительные услуги, не входящие в перечень гарантированных государством социальных услуг, оказываются клиенту на условиях полной оплаты. Социальные услуги, включенные в перечень гарантированных государством социальных услуг и рекомендованные комиссией в соответствии с нуждаемостью клиента, предоставляются:
а) гражданам пожилого возраста и инвалидам, размер трудовой пенсии которых ниже величины прожиточного минимума, официально установленной в Республике Марий Эл для соответствующих социально-демографических групп населения на день обращения, - бесплатно;
б) одиноким лицам пожилого возраста (пожилым супружеским парам) и инвалидам, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны - по установленным тарифам с применением коэффициента 0,75;
в) лицам пожилого возраста (пожилым супружеским парам) и инвалидам, проживающим совместно с членами семьи, - на условиях полной оплаты.
Социальные услуги, включенные в перечень гарантированных государством социальных услуг, сверх рекомендуемых комиссией в соответствии с нуждаемостью клиента, предоставляются:
а) одиноким лицам пожилого возраста (пожилым супружеским парам) и инвалидам, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны - по установленным тарифам на условиях полной оплаты;
б) лицам пожилого возраста (пожилым супружеским парам) и инвалидам, проживающим совместно с членами семьи, - по установленным тарифам с применением коэффициента 1,25.
При этом учитывались такие отраслевые принципы социального обеспечения (содержание которых выводится из законодательных актов в данной сфере), как:
гарантированность социального обеспечения (возможность получения в порядке социального обеспечения предусмотренных законодательством материальных благ гарантирована каждому при наличии установленных обстоятельств, дающих право на получение этих благ);
адресность социального обеспечения;
комплексность и дифференциация способов социального обеспечения;
ориентация социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан пожилого возраста и инвалидов;
адекватность уровня социального обеспечения для удовлетворения жизненных потребностей его получателя - данный принцип выражается в законодательном установлении механизмов расчета стоимостной оценки предоставляемого в конкретном случае вида социального обеспечения, а также индексации его размера.
Учреждение социального обслуживания обеспечивает социальное обслуживание на дому в соответствии с условиями договора о предоставлении социального обслуживания на дому (далее - договор). Договором должны определяться виды и объем предоставляемых услуг, а также порядок и размер их оплаты. В соответствии с пунктом 10
Порядка форма договора утверждается Министерством социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл. Форма договора утверждена приказом Министерства социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл от 11 февраля 2011 г. № 33 "О социальном обслуживании на дому". Неотъемлемым приложением к договору является перечень социальных услуг с указанием наименований социальных услуг, периодичности предоставления, кратности оказания социальных услуг на дому, согласованных с клиентом. Объем предоставления социального обслуживания на дому устанавливается с учетом заключения комиссии, указанного в акте. Оплата гарантированных государством социальных услуг, а также дополнительных социальных услуг в рамках социального обслуживания на дому производится клиентом по тарифам, действующим на дату заключения договора. В форме договора, утвержденной приказом Министерства социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл от 11 февраля 2011 г. № 33 "О социальном обслуживании на дому" установлено, что услуги, продолжительность которых составляет более месяца, оплачиваются клиентом за месячный объем в течение 5 рабочих дней месяца, следующего за месяцем оказания социальных услуг. Полная оплата заказанных разовых социальных услуг производится клиентом предварительно, до начала оказания услуг. Оказанные социальные услуги оплачиваются в кассе учреждения социального обслуживания населения или через кредитные организации. Оплата подтверждается квитанцией или иными документами установленной формы. Порядком
предусмотрено право клиента или его законного представителя на отказ от предоставления социального обслуживания на дому на любом этапе по личному заявлению при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов. Статьей 7
Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" предусмотрены права граждан пожилого возраста и инвалидов при получении социальных услуг на согласие на социальное обслуживание и отказ от социального обслуживания. Эти права основаны на принципе добровольности, установленном статьей 5
Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Принцип добровольности означает, что социальное обслуживание осуществляется на основании добровольного обращения гражданина, его законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления или общественного объединения и прекращается в связи с отказом гражданина или его законного представителя (за исключением случаев, установленных федеральным законом). Пунктом 14
Порядка предусмотрено установленное статьей 7
Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" право граждан на отказ от социального обслуживания в любом этапе с учетом принципа добровольности. Однако при этом следует учитывать, что правоотношения между учреждением социального обслуживания и гражданами пожилого возраста и инвалидами регулируются договором о предоставлении социального обслуживания на дому, существенным условием которого является предоставление социальных услуг бесплатно, с частичной или полной оплатой. Оплата социальных услуг предусмотрена разделом 2 формы договора с учетом положений пункта 5
Порядка. Изменения, дополнения и расторжение договора осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся и в постановлениях Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 473
и от 24 июня 1996 г. № 739
. В соответствии с нормами Гражданского кодекса
Российской Федерации (далее - ГК РФ) договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей, к договорам применяются правила о двух- и многосторонних сделках, предусмотренные главой 9
ГК РФ, к обязательствам, возникшим из договора, применяются общие положения об обязательствах (статьи 307
- 419
ГК РФ), если иное не предусмотрено ГК РФ. Договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. Законом или договором может быть предусмотрено, что окончание срока действия договора влечет прекращение обязательств сторон по договору. Договор, в котором отсутствует такое условие, признается действующим до определенного в нем момента окончания исполнения сторонами обязательства. При оказании дополнительных услуг, не входящих в перечень гарантированных государством социальных услуг (далее - перечень), социальных услуг, включенных в перечень в случаях, установленных абзацами четвертым
, шестым
- десятым пункта 5
Порядка, договоры носят возмездный характер. В соответствии с нормами ГК
РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями. Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Услуги на условиях частичной или полной оплаты, продолжительность которых составляет более месяца, оплачиваются клиентом за месячный объем в течение 5 рабочих дней месяца, следующего за месяцем оказания социальных услуг. Полная оплата заказанных разовых социальных услуг производится клиентом предварительно, до начала оказания услуг.
Принимая во внимание договорный характер правоотношений между учреждением социального обслуживания и гражданами пожилого возраста и инвалидами, а также возмездный характер оказания услуг (в части социальных услуг, предоставляемых на условиях частичной или полной оплаты) пунктом 14
Порядка предусмотрено возмещение учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов. Кроме того, данные положения содержатся в формах примерных договоров на оказание социальных услуг на дому (в полустационарных условиях) на условиях частичной оплаты и на условиях полной оплаты, утвержденных приказом Минсоцзащиты Российской Федерации от 24 июня 1996 г. № 180 "Об утверждении форм примерных договоров, заключаемых между государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, предоставляющими платные социальные услуги, и гражданами пожилого возраста и инвалидами, получающими данные услуги, или их законными представителями". На основании вышеизложенного норма, содержащаяся в пункте 14
Порядка в части слов "при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов", не означает ограничение прав граждан пожилого возраста и инвалидов на отказ от социального обслуживания на дому.
Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства социальной защиты и труда Республики Марий Эл Якурнова Н.О. в судебном заседании с заявлением прокурора не согласилась, указав, что позиция Министерства социальной защиты и труда Республики Марий Эл подробно изложена в письменном отзыве на заявление. В данном отзыве приведено обоснование возражений на заявление прокурора, аналогичное изложенному в отзыве Правительства Республики Марий Эл.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 251
ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией
Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. В соответствии с частями 1
, 2 статьи 253
ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В силу Конституции
Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.
Частями 2
и 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Во исполнение Федерального закона
от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и Закона
Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 50-3 "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" принято постановление
Правительства Республики Марий Эл от 8 июня 2007 г. № 148 "Вопросы социального обслуживания населения в Республике Марий Эл", которым утвержден Порядок
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому.
Постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Марий Эл от 08.06.2007 № 148" пункт 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому изложен в следующей редакции: "Клиент или его законный представитель, орган государственной власти Республики Марий Эл, орган местного самоуправления или общественное объединение имеют право отказаться от предоставления социального обслуживания на дому на любом этапе по личному заявлению при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов". Данное постановление
опубликовано в газете "Марийская правда. Официальный еженедельник" № 2 (52) от 21.01.2011.
В редакции постановления
Правительства Республики Марий Эл от 19.05.2011 № 158 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Марий Эл" пункт 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому изложен следующим образом: "Клиент или его законный представитель имеют право отказаться от предоставления социального обслуживания на дому на любом этапе по личному заявлению при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов". Названное постановление
Правительства Республики Марий Эл от 19.05.2011 № 158 опубликовано в газете "Марийская правда. Официальный еженедельник" № 22 (72) от 10.06.2011.
В соответствии с пунктом 2
Указа Президента Республики Марий Эл от 10.11.2010 № 237 "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Марий Эл" одним из официальных источников опубликования правовых актов Республики Марий Эл является периодическое печатное издание "Марийская правда. Официальный еженедельник".
С учетом разъяснений, изложенных в постановлении
Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (п.п. 9
, 21
), вышеназванный Порядок
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому по своему содержанию и предмету правового регулирования, неопределенности круга лиц, на которых рассчитано его применение, является нормативным правовым актом, опубликованным в установленном порядке.
Законодательными актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области социального обслуживания граждан, являются, в частности, Федеральный закон
от 10.12.1995 № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения граждан в Российской Федерации" (далее - Закон № 195-ФЗ), и Федеральный закон
от 02.08.1995 № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (далее - Закон № 122-ФЗ).
Статьей 5
Закона № 195-ФЗ предусмотрено, что одним из принципов социального обслуживания является его добровольность.
В соответствии со статьей 7
Закона № 122-ФЗ при получении социальных услуг граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право в том числе на отказ от социального обслуживания.
В силу статьи 10
Закона № 122-ФЗ граждане пожилого возраста и инвалиды, а также их законные представители имеют право отказаться от социального обслуживания, за исключением случаев, предусмотренных настоящего Федерального закона.
Статья 15
Закона № 122-ФЗ предусматривает ограничение права на отказ от социального обслуживания, которое может выражаться в помещении граждан без их согласия в учреждения социального обслуживания в случаях, если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и (или) активному передвижению) либо признаны в установленном законом порядке недееспособными.
Исходя из приведенного правового регулирования, право на отказ от социального обслуживания может ограничиваться лишь в случаях, прямо установленных федеральным законодательством.
Оспариваемая норма
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому фактически ставит реализацию права на отказ от социального обслуживания в зависимость от возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов. По убеждению суда, такое установление противоречит приведенным нормам федерального законодательства. Подобное основание для ограничения права на отказ от социального обслуживания федеральным законодательством не предусмотрено.
Доводы Правительства Республики Марий Эл и Министерства социальной защиты и труда Республики Марий Эл о том, что необходимость указания в оспариваемой правовой норме условия о возмещении учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов при отказе от предоставления социального обслуживания на дому на любом этапе обусловлена договорным характером правоотношений между учреждением социального обслуживания и гражданами пожилого возраста и инвалидами, а также возмездным характером оказания услуг (в части социальных услуг, предоставляемых на условиях частичной или полной оплаты), не могут являться основанием для умаления права гражданина на безусловный отказ от социального обслуживания в случаях, когда такой отказ допускается федеральным законом.
Таким образом, пункт 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому, утвержденного постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 8 июня 2007 г. № 148 "Вопросы социального обслуживания населения в Республике Марий Эл" (в редакции постановления
Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354 и постановления
Правительства Республики Марий Эл от 19.05.2011 № 158) в части слов "при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов" следует признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
В данном деле оспариваемое положение нормативного правового акта, противоречащее федеральному законодательству, подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку имеет место проверка законности нормативного правового акта по заявлению прокурора в порядке абстрактного нормоконтроля, а не в связи с рассмотрением спора между конкретными субъектами.
В соответствии со статьей 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 35
Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Марий Эл.
Руководствуясь статьями 194
- 198
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление заместителя прокурора Республики Марий Эл удовлетворить.
Признать пункт 14
Порядка социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов на дому, утвержденного постановлением
Правительства Республики Марий Эл от 8 июня 2007 г. № 148 "Вопросы социального обслуживания населения в Республике Марий Эл" (в редакции постановления
Правительства Республики Марий Эл от 24.12.2010 № 354 и постановления
Правительства Республики Марий Эл от 19.05.2011 № 158) в части слов "при условии возмещения учреждению социального обслуживания фактически понесенных расходов" противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления данного решения суда в законную силу.
На решение может быть подана кассационная жалоба, прокурором принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме через Верховный Суд Республики Марий Эл.
Судья
Верховного Суда
Республики Марий Эл
А.Е.СОСНИН
