МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 мая 2011 г. по делу № 3-108/11
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон МО № 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" принят 29.11.2005, а не 29.11.2009.
Московский областной суд в составе:
председательствующего судьи Власовой М.Г.,
при секретаре Лалош Ю.И.,
с участием прокурора Ковалева Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-108/11 по заявлению Дачного некоммерческого товарищества "Работники искусств" о признании недействующими в части Закона
Московской области от 29 ноября 2009 года № 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" и Закона
Московской области от 30 ноября 2004 года № 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области"
установил:
Дачное некоммерческое товарищество "Работники искусств" обратилось в Московский областной суд с заявлением о признании частично недействующими пункта 2 статьи 15
Закона Московской области от 29 ноября 2005 года № 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" и пункта 2 статьи 22
Закона Московской области от 30 ноября 2004 года № 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" (с дальнейшими дополнениями и изменениями) (далее - Закон Московской области № 249/2005-ОЗ и Закон Московской области № 161/2004-ОЗ).
Указанные Законы Московской области были официально опубликованы в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" № 230 от 3 декабря 2005 года и № 231 от 4 декабря 2004 года соответственно (л.д. 27, 30).
Пункт 2 статьи 15
Закона Московской области № 249/2005-ОЗ в оспариваемой заявителем части предусматривает, что садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое объединение граждан обязано установить контейнеры и бункеры-накопители для мусора на специально оборудованных контейнерных площадках (л.д. 29).
Пункт 2 статьи 22
Закона Московской области в части оспариваемой заявителем предусматривает административную ответственность в виде предупреждения и административного штрафа за отсутствие графика вывоза отходов потребления (л.д. 25).
Обосновывая свое заявление, Дачное некоммерческое товарищество "Работники искусств" (далее - ДНТ "Работники искусств") указывает, что оспариваемое положение пункта 2 статьи 15
Закона Московской области № 249/2005-ОЗ противоречит статьям 4
, 22
Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и нарушает их права, поскольку ограничивает дачное товарищество единственным способом сбора и временного складирования отходов - в самостоятельно установленные контейнеры и бункеры-накопители на специально оборудованных контейнерных площадках.
Между тем, указывает заявитель, помимо сбора бытовых отходов в установленные на контейнерной площадке контейнеры и бункеры-накопители, может иметь место и бесконтейнерная схема, предусматривающая сбор отходов мусоровозным транспортом непосредственно от населения. Кроме того, возможно заключение договора с организацией или индивидуальным предпринимателем, осуществляющими удаление отходов с контейнерных площадок, расположенных вне территории дачного товарищества.
По мнению заявителя, названные нормы федерального закона оставляют за хозяйствующим субъектом право самостоятельно определять способ сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, в то время как оспариваемый Закон
Московской области № 249/2005-ОЗ такого права их лишает.
Оспариваемое положение п. 2 ст. 22
Закона Московской области № 161/2004-ОЗ, предусматривающее административную ответственность за отсутствие графика вывоза отходов потребления, по утверждению заявителя, также противоречит федеральному законодательству, поскольку не исключает привлечение к административной ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение санитарных правил, то есть за правонарушение ответственность за которое установлена федеральным законом (ст. 6.3
, 8.2
КоАП РФ).
В обоснование возможного нарушения прав заявителем представлена копия предписания Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области об устранении ДНТ "Работники искусств" нарушения в виде отсутствия графика вывоза мусора (л.д. 10).
Уточнив в ходе судебного разбирательства заявленные требования, ДНТ "Работники искусств" просит суд признать недействующими пункт 2 статьи 15
Закона Московской области от 29 ноября 2005 года № 249/2005-ОЗ в части обязывающей дачное некоммерческое объединение граждан установить контейнеры и бункеры-накопители на специально оборудованных контейнерных площадках, а пункт 2 статьи 22
Закона Московской области № 161/2004-ОЗ в части, предусматривающей административную ответственность за отсутствие графика вывоза отходов потребления (л.д. 68, 69).
В судебном заседании представитель ДНТ "Работники искусств" - Б.И.В. поддержала заявление в полном объеме.
Представитель Московской областной Думы - Н.О.В., представитель Губернатора Московской области С.Л.С., а также представитель Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области - Гирко С.Г. требования заявителя не признали и пояснили, что оспариваемые заявителем положения Законов Московской области приняты в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя.
Представителями Московской областной Думы и Губернатора Московской области представлены также письменные возражения на заявление (л.д. 46-50, 63-67).
Суд, выслушав объяснения представителя заявителя, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении заявления отказать, приходит к следующему.
Оспариваемое заявителем положение пункта 2 статьи 15
Закона Московской области № 249/2005-ОЗ, предусматривающее обязанность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан установить контейнеры и бункеры-накопители для мусора на специально оборудованных контейнерных площадках, регламентирует вопрос, касающийся в первую очередь охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 5 статьи 76 Конституции РФ, а не часть 5 статьи 72.
Согласно части 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом закон и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой
и второй настоящей статьи
(часть 5 статьи 72
Конституции РФ).
В силу статьи 22
Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Аналогичное положение содержится в части 1 статьи 51
Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Согласно разъяснениям, содержащимся в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) от 10 апреля 2007 года № 0100/3637-07-32 на территории Российской Федерации в части, не противоречащей санитарному законодательству Российской Федерации, действуют Санитарные правила
содержания территорий населенных мест № 4690-88 (СанПиН 42-128-4690-88), утвержденные Главным санитарным врачом СССР и заместителем Министра СССР 5 августа 1988 года. Данные Правила
предназначены, в том числе, для организаций, несущих ответственность за санитарное содержание подведомственных им территорий.
В силу положений пунктов 2.2.2
и 2.2.3
указанных Правил для сбора твердых бытовых отходов необходимо применять контейнеры, установленные на специальных площадках. Площадки для установки контейнеров должны быть удалены от жилых домов, детских учреждений, спортивных площадок на определенные расстояния.
В соответствии с пунктом 5.11 Строительных норм и правил планировки и застройки территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения, принятых и введенных в действие постановлением Госстроя РФ от 10 сентября 1997 года № 18-51 (СНиП 30-02-97), на территории садоводческих (дачных) объединений и за ее пределами запрещается организовывать свалки отходов. Бытовые отходы, как правило, должны утилизироваться на садовых (дачных) участках. Для неутилизируемых отходов на территории общего пользования должны быть предусмотрены площадки контейнеров для мусора. Площадки для мусорных контейнеров размещаются на расстоянии не менее 20 и не более 100 м от границ участков.
С 20 мая 2011 года введена в действие актуализированная редакция СНиП 30-02-97 - свод правил "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения", утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации 30 декабря 2010 года № 849. В соответствии с п. 5.11 данного свода правил на территории садоводческих, дачных объединений для неутилизируемых отходов на территории общего пользования должны быть предусмотрены площадки для установки контейнеров. Площадки должны быть ограждены с трех сторон глухим ограждением высотой не менее 1,5 м, иметь твердое покрытие и размещаться на расстоянии не менее 20 и не более 500 м от границ участков.
Статья 11
Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусматривает обязанность юридических лиц соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Таким образом, требование об установке дачными объединениями контейнеров для сбора отходов на специально оборудованных контейнерных площадках установлено федеральным законодательством, а оспариваемая заявителем часть 2 статьи 15
Закона Московской области № 249/2005-ОЗ лишь воспроизводит и уточняет данное требование.
Согласно пункту 18
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (с изменениями, внесенными постановлением Пленума от 10 июня 2010 года № 13) воспроизведение в оспариваемом нормативном правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.
Утверждение заявителя о том, что статьи 4
, 22
Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предоставляет хозяйствующему субъекту самостоятельно определять способ сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов является необоснованным, поскольку названные нормы закона подобного положения не содержат.
Доводы представителя заявителя в судебном заседании о невозможности размещения на территории ДНТ "Работники искусств" контейнеров для отходов без нарушения требований федеральных правил о соблюдении определенных расстояний от границ участков и жилых домов, не могут служить основанием для удовлетворения заявления.
По смыслу положений пункта 2.2.3
СанПиН 42-128-4690-88 в исключительных случаях, в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюдения установленных разрывов от мест временного хранения отходов, допускается установление, с участием соответствующих служб, иных расстояний.
При таких обстоятельствах оспариваемую норму нельзя признать противоречащей федеральному законодательству, в связи с чем заявление ДНТ "Работники искусств" в указанной части удовлетворению не подлежит.
Вместе с тем, суд, не выходя за пределы заявленных требований, приходит к выводу, что требование заявителя о признании недействующим пункта 2 статьи 22
Закона Московской области № 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" в части, предусматривающей административную ответственность за отсутствие графика вывоза отходов потребления является обоснованным и подлежит удовлетворению.
Вывод суда основан на следующем.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 1.1
Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.
К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подпункт 3 пункта 1 статьи 1.3
КоАП РФ).
Оспариваемая заявителем норма Закона
Московской области № 161/2004-ОЗ устанавливает административную ответственность должностных и юридических лиц за отсутствие графика вывоза отходов потребления.
Между тем требования к обращению с отходами производства и потребления определены в Федеральном закона
от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральным законом
от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом
от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
В соответствии со ст. 51
Федерального закона "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Аналогичные требования содержатся в пункте 1 статьи 22
Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Согласно части 1 статьи 13
Федерального закона "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образования подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
В силу положений 1.8
СанПиН 42-128-4690-88 организация рациональной системы сбора, временного хранения, регулярного вывоза твердых и жидких бытовых отходов должны удовлетворять требованиям настоящих санитарных правил (п. 1.1)
Система санитарной очистки территорий населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов) (п. 1.2)
. Планово-регулярную очистку следует проводить по договорам-графикам, составленных с организацией, производящей удаление отходов (п. 1.8)
.
Таким образом, требование о регулярной, в соответствии с графиком, очистке территории населенных мест от отходов потребления определены в федеральном законодательстве. При таких обстоятельствах законодатель Московской области не правомочен был устанавливать административную ответственность за отсутствие графика вывоза отходов потребления, то есть за нарушение федеральных норм и правил, поскольку привлечение к административной ответственности за данное правонарушение возможно по ст. 6.3
КоАП РФ. Данный вывод основан также на предписании статьи 28
Федерального закона "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которым неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Проанализировав приведенные положения нормативных правовых актов, суд приходит к выводу о превышении органами государственной власти Московской области нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, что является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.
Утверждение представителя Московской областной Думы о невозможности применения в данном случае положений СанПиН 42-128-4690-88
, поскольку они утратили силу, суд находит необоснованным.
Как уже указывалось выше, согласно письму Роспотребнадзора от 10 апреля 2007 года № 0100/3637-07-32, данные Правила
являются действующими и применяются в части не противоречащей санитарному законодательству Российской Федерации. Данных о том, что приведенные судом положения Правил противоречат санитарному законодательству Российской Федерации, представителем Московской областной Думы суду не представлено.
То обстоятельство, что в действующем Кодексе
Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствует отдельная норма об административной ответственности за отсутствие графика вывоза отходов потребления, на что указывают представители заинтересованных лиц в обоснование своих возражений, не позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемая заявителем норма устанавливает ответственность не за нарушение федерального законодательства, в том числе санитарных правил, а за нарушение части 12 статьи 6
Закона Московской области № 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области", предусматривающей обязательное размещение на контейнерной площадке графика вывоза мусора с указанием наименования и контактных телефонов хозяйствующего субъекта, осуществляющего вывоз, суд считает несостоятельным.
Как следует из текста оспариваемой заявителем нормы Закона
Московской области № 161/2004-ОЗ, им установлена административная ответственность за отсутствие графика вывоза отходов, то есть документа, отражающего и обосновывающего регулярность (периодичность) данной деятельности, а не за отсутствие его размещения на контейнерной площадке с указанием контактных телефонов хозяйствующего субъекта, осуществляющего вывоз.
Кроме того, указанный довод представителей заинтересованных лиц свидетельствует о том, что оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование и не обеспечивает единообразного ее понимания правоприменителями, то есть не отвечает требованиям ясности и определенности правового регулирования, что является самостоятельным основанием для признания данной нормы недействующей.
Учитывая изложенное, требование ДНТ "Работники искусств" о признании недействующим пункта 2 статьи 22
Закона Московской области № 161/2004-ОЗ в части, предусматривающей административную ответственность за отсутствие графика вывоза отходов потребления подлежит удовлетворению.
В соответствии с частью 2 статьи 253
ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
С учетом содержания оспариваемой нормы Закона
Московской области № 161/2004-ОЗ, суд полагает возможным признать ее недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194
-198
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление Дачного некоммерческого товарищества "Работники искусств" о признании недействующими в части Закона
Московской области от 29 ноября 2009 года № 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области" и Закона
Московской области от 30 ноября 2004 года № 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 22
Закона Московской области" от 30 ноября 2004 года № 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" в части, предусматривающей административную ответственность за отсутствие графика вывоза отходов потребления.
В остальной части заявление Дачного некоммерческого товарищества "Работники искусств" оставить без удовлетворения.
На решение может быть подана кассационная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме и принесено кассационное представление прокурором в тот же срок.
Судья
Власова М.Г.
