ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 августа 2011 г. № 3-95/11
(извлечение)
Приморский краевой суд,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащим закону и недействующим в части постановления
Администрации Приморского края от 30 мая 2011 г. № 139-па "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне "Приморье",
установил:
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению со дня принятия пунктов 1.3
и 2.1.4
Порядка выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне "Приморье", утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 30 мая 2011 г. № 139-па.
В заявлении указано, что пункт 1.3
Порядка, предусматривающий выдачу разрешений на осуществление игорной деятельности без проведения торгов, противоречит части 2 статьи 13
Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Данной федеральной нормой
установлено, что разрешение выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, в том числе путем проведения аукциона или конкурса. По мнению прокурора, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предусмотрев отказ от конкурсных процедур, нарушает установленный федеральным законом конкурсный порядок отбора претендентов на получение разрешения на осуществление игорной деятельности.
Пунктом 2.1.4
Порядка установлено, что для получения разрешения организатором азартных игр представляются в управление нотариально заверенные копии документов, подтверждающие наличие у организатора на праве собственности или ином законном основании земельного участка, расположенного на территории игорной зоны "Приморье", предоставленного организатору азартных игр с целью строительства объектов недвижимости, предназначенных для осуществления на территории игорной зоны деятельности по организации и проведению азартных игр, либо зданий, строений, сооружений (единой обособленной части здания, строения, сооружения), предназначенных для осуществления на территории игорной зоны "Приморье" деятельности по организации и проведению азартных игр. В соответствии с пунктом 2.5
Порядка непредставление полного пакета документов, включая указанные, является основанием для оставления заявления организатора и представленных им документов без рассмотрения, что исключает возможность участия документов заявителя в отборе претендентов на получение разрешения. Прокурор полагает, что пункт 2.1.4
противоречит статье 6
Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ, устанавливающей требования к организаторам азартных игр. К числу таких требований федеральный закон не относит наличие у организатора азартных игр на праве собственности или ином законном основании земельного участка, расположенного на территории игорной зоны "Приморье", либо зданий, строений, сооружений, предназначенных для осуществления на указанной территории игорной деятельности. По мнению прокурора, органом исполнительной власти Приморского края установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр, в то время как частью 15 статьи 6
Федерального закона № 244 установление дополнительных требований к организаторам азартных игр отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации и к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации не относится.
Кроме того, прокурор полагает, что пунктом 2.1.4
Порядка создаются не предусмотренные законом преимущества субъектам, которые уже имеют на территории игорной зоны "Приморье" объекты недвижимости либо земельные участки, предназначенные для их строительства, что вынуждает субъектов предпринимательской деятельности до момента получения разрешения на осуществление игорной деятельности приобретать права на объекты недвижимости, ограничивая конкуренцию. По мнению прокурора, эта норма
противоречит пункту 3 части 1 статьи 15
Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствии с которым органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В частности, запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
В судебном заседании прокурор настаивал на заявленных требованиях.
Представитель Администрации Приморского края Л. требования не признала, ссылаясь на то, что в соответствии с частью 2 статьи 13
Федерального закона № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" выдача разрешений на осуществление игорной деятельности является собственной компетенцией субъекта Российской Федерации. Федеральным законом не предусмотрена выдача разрешений исключительно на конкурсной основе. По содержанию закона конкурсные процедуры являются одним из возможных способов выдачи разрешений и применяются в случае установления субъектом Российской Федерации соответствующего порядка. Не противоречит закону пункт 2.1.4
Порядка, поскольку наличие у организатора азартных игр зданий, строений, сооружений свидетельствует о возможности юридического лица осуществлять деятельность в соответствии с требованиями Федерального закона
№ 244-ФЗ. В полномочия органа управления игорной зоной входит государственный надзор за игорной деятельностью, поэтому указанный орган должен обладать информацией о месте нахождения игорного заведения. Не согласны с позицией прокурора о том, что пункт 2.1.4
Порядка противоречит Федеральному закону
"О защите конкуренции", так как предметом регулирования Порядка является выдача разрешений на игорную деятельность, им не устанавливаются запреты и не вводятся ограничения в отношении осуществления какой-либо деятельности, не ограничиваются права хозяйствующих субъектов на продажу, покупку или обмен товаров.
Представитель Администрации Приморского края Ю. просила в требованиях прокурора отказать по аналогичным основаниям.
Представитель Администрации Приморского края Н. полагает требования прокурора необоснованными, поскольку игорная деятельность может осуществляться только в помещениях (игорных заведениях), отвечающих требованиям закона и расположенных на территории игорной зоны. Разрешение не может быть выдано, если у заявителя отсутствуют здания, строения, сооружения либо земельные участки под их строительство на территории игорной зоны, так как проведение азартных игр вне помещений запрещается. Получение разрешения без наличия помещений или земельных участков в игорной зоне, по мнению представителя, может способствовать развитию криминального игорного бизнеса, поскольку выдача разрешения без привязки к месту осуществления игорной деятельности теоретически позволяет осуществлять такую деятельность в любом месте, в том числе вне территории игорной зоны. В настоящее время в игорной зоне "Приморье" проведен конкурс по аренде земельных участков. Основным инвестором является компания "Наш дом Приморье", которая получила в аренду 260 га земли. До 2025 года должны быть построены объекты на сумму более 50 млн руб., уже составлены документы территориального планирования. Заключен один договор субаренды земельного участка, второй договор - в стадии заключения. За выдачей разрешения в настоящее время обратилась одна компания из г. Артема, получившая земельный участок в субаренду.
Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, полагает, что заявление прокурора не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом
от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с частью 2 статьи 13
указанного Федерального закона № 244-ФЗ разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне выдается органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Администрации Приморского края от 30.05.2011 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне "Приморье" имеет номер 139-па, а не 139-по.
В рамках предоставленных федеральным законодателем полномочий Администрацией Приморского края принято постановление
от 30 мая 2011 г. № 139-по "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне "Приморье". Постановление
подписано Губернатором Приморского края и опубликовано в "Приморской газете" № 41(543) от 3 июня 2011 г.
В соответствии с частью 3 статьи 8
Устава Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ Администрация Приморского края является высшим исполнительным органом государственной власти Приморского края. На основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Администрация Приморского края издает правовые акты. Нормативные правовые акты Администрации Приморского края принимаются в форме постановлений (части 1
и 2 статьи 44
Устава).
Таким образом, оспариваемое постановление
Администрации Приморского края принято в пределах полномочий данного органа, с соблюдением требований законодательства к форме нормативно-правового акта, а также порядку принятия и введения его в действие, установленному постановлением
Губернатора Приморского края от 18 июня 2008 г. № 47-пг "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Приморского края, Администрации Приморского края и иных органов исполнительной власти Приморского края", согласно которому официальным опубликованием правовых актов Администрации Приморского края считается публикация полного текста правового акта в газете "Приморская газета" (п. 2
постановления № 47-пг).
С доводами прокурора о том, что пункты 1.3
и 2.1.4
Порядка, утвержденного постановлением Администрации Приморского края, противоречат Федеральному закону
№ 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и Федеральному закону
№ 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласиться нельзя.
Установленная в части 2 статьи 13
Федерального закона № 244-ФЗ норма, согласно которой разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр выдается в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, в том числе путем проведения аукциона или конкурса, по своему содержанию не устанавливает обязательный порядок проведения конкурсных процедур.
Использование словосочетания "в том числе" позволяет толковать данную норму
как допускающую установление порядка выдачи разрешений на конкурсной основе, но не предполагающую такой способ единственно возможным. По существу федеральная норма
носит рекомендательный характер, допускает усмотрение регионального законодателя, так как не содержит обязательных предписаний, не устанавливает запрета на избрание иных, не связанных с проведением конкурсов или аукционов, способов выдачи разрешений.
Таким образом, субъект Российской Федерации по смыслу вышеприведенной федеральной нормы
при установлении порядка выдачи разрешений на осуществление игорной деятельности вправе отказаться от проведения конкурсов или аукционов (торгов).
Не противоречит федеральному законодательству и пункт 2.1.4
Порядка. Данный пункт
предписывает, что для получения разрешения организатором азартных игр представляются нотариально заверенные копии документов, подтверждающие наличие у него на праве собственности или ином законном основании земельного участка на территории игорной зоны "Приморье" либо зданий, строений и сооружений на этой территории.
Являются неубедительными доводы прокурора о том, что в противоречие со статьей 6
Федерального закона № 244-ФЗ оспариваемая норма
устанавливает не предусмотренные федеральным законодательством дополнительные требования к организаторам азартных игр в виде обязательного наличия на праве собственности или ином законном основании земельного участка или строений на территории игорной зоны.
Действительно, статьей 6
Федерального закона № 244-ФЗ таких требований к организаторам азартных игр не установлено. Однако помимо требований к организаторам азартных игр Федеральный закон
№ 244-ФЗ устанавливает общие требования к игорному заведению, а также вводит ряд ограничений при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр.
Так, в соответствии с частями 1
и 2 статьи 5
Федерального закона № 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться исключительно организаторами азартных игр при соблюдении требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом
, другими федеральными законными, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами (ч. 1)
. Такая деятельность может осуществляться исключительно в игорных заведениях, соответствующих требованиям, предусмотренным вышеуказанными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами (ч. 2)
.
Согласно п. 11 статьи 4
Федерального закона № 244-ФЗ игорное заведение - здание, строение, сооружение (единая обособленная часть здания, строения, сооружения), в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр и оказанию соответствующих азартным играм услуг (в том числе филиал или иное место осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг).
Общие требования к игорному заведению установлены статьей 8
Федерального закона № 244-ФЗ и предполагают соответствие игорного заведения ряду обязательных требований, в том числе к помещению игорного заведения, составу его работников и техническому стоянию игорного оборудования.
Таким образом, место осуществления игорной деятельности имеет существенное значение для законного ведения игорной деятельности, а также осуществления государственного надзора в области организации и проведения азартных игр в соответствии с требованиями пункта 3 части 1 статьи 3
Федерального закона № 244-ФЗ. Игорная деятельность не может осуществляться вне игорного заведения, что предполагает обязательное наличие у организатора азартных игр на законном основании зданий, строений, сооружений либо земельных участков под их строительство.
Являются необоснованными доводы прокурора о нарушении пунктом 2.1.4
Порядка требований пункта 3 части 1 статьи 15
Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Согласно пункту 3 части 1 статьи 15
Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г. (в редакции от 18 июля 2011 г.) "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.
Оспариваемый пункт 2.1.4
Порядка не ограничивает конкуренцию, поскольку не создает необоснованные преимущества или ограничения для определенных субъектов предпринимательской деятельности. Установленные требования к перечню документов для выдачи разрешений в части предоставления документов, подтверждающих наличие у организатора азартных игр на законном праве зданий, строений сооружений либо земельных участков под их строительство в игорной зоне "Приморье", основаны на вышеуказанных положениях Федерального закона
№ 244-ФЗ об осуществлении игорной деятельности исключительно в игорных заведениях, отвечающих определенным требованиям закона. Таким образом, данные требования основаны на положениях федерального законодательства и являются обоснованными.
При этом никаких запретов или ограничений в отношении свободного перемещения товаров, иных прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку или обмен товаров оспариваемое нормы постановления
не содержат.
Кроме того, суд учитывает, что на территориях других субъектов Российской Федерации, где так же, как и в Приморском крае созданы игорные зоны, осуществлено аналогичное правовое регулирование, что свидетельствует о единстве правотворческой и правоприменительной практики органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и проведения азартных игр.
Так, в Положении о порядке выдачи и аннулировании разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне "Сибирская монета" на территории Алтайского района Алтайского края, утвержденном постановлением Администрации края от 9 сентября 2009 г. № 388, предусматривается выдача разрешений без проведения торгов (пункт 1.5); к заявлению о выдаче разрешения прилагаются документы, подтверждающие наличие у заявителя на праве собственности или на ином законном основании зданий, строений, сооружений (единой обособленной части здания и сооружения), необходимых для осуществления на территории игорной зоны деятельности по организации и проведению азартных игр (подпункт 8 пункта 2.2).
Аналогичные нормы установлены в пункте 1.5 и подпункте "д" пункта 2.2 Порядка выдачи, переоформления и аннулирования разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне на территории Краснодарского края и Ростовской области (Приложение № 3 к Соглашению от 30 января 2007 г. о порядке управления игорной зоной на территории Щербиновского района Краснодарского края и Азовского района Ростовской области и взаимодействии органов исполнительной власти Ростовской области и Краснодарского края при осуществлении государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр, утвержденному Законом Ростовской области № 634-ЗС от 12 марта 2007 г.).
При таких обстоятельствах требования прокурора не подлежат удовлетворению как основанные на неправильном толковании норм федерального законодательства.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 195
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении заявления прокурора Приморского края о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 1.3
и 2.1.4
Порядка выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне "Приморье", утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 30 мая 2011 г. № 139-па, отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия судом решения в окончательной форме путем подачи кассационной жалобы или принесения кассационного представления через Приморский краевой суд.
