ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 3 февраля 2011 г. по делу № 3-04/2011
Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.,
при секретаре Садыкове Р.Р.,
рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению Прокурора Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта - Положения
о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 года № 252 и
установил:
Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением об оспаривании подпункта 4 пункта 6
, подпунктов 22
и 23 пункта 7
, подпункта 2 пункта 8
в части слов "запрашивать и получать в установленном порядке у... организаций любых организационно-правовых форм... сведения по вопросам, отнесенным к компетенции Главного управления", действующих применительно к задачам и функциям Главного контрольного управления, определенным в подпункте 4 пункта 6
и пунктах 22
и 23 пункта 7
Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 года № 252. Прокурор просил, с учетом уточнения требований от 02.02.2010 года, признать в этой части оспариваемый нормативный правовой акт
не действующим с момента вступления решения суда в законную силу. В обоснование своих требований прокурор указал на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит положениям статей 30
, 31
, 45
, 57
, 82
и 102
Налогового кодекса РФ, ст. 1
и ст. 6
Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", части 3 ст. 26.22
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 157
и 270
Бюджетного кодекса РФ, ст. 14
и ст. 54
Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 года № 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области", пунктам 6.7
Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 года № 506 и п. 2
, подпункту "в" п. 3
Правил взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 года № 410. Прокурор также указал на то, что двусмысленные формулировки и правовые нормы, наделяющие орган исполнительной власти Челябинской области избыточными полномочиями в сфере налоговых и бюджетных правоотношений, дублирующими полномочия налоговых органов, свидетельствуют о наличии в правовом акте коррупциогенных факторов.
В судебном заседании прокурор Челябинской областной прокуратуры Павлова О.А. заявленные требования поддержала и пояснила, что оспариваемые нормы
противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Представитель Губернатора Челябинской области в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась, так как полагает, что оспариваемые нормы
соответствует действующему законодательству, поскольку указанные в них задачи и функции Главного контрольного управления Челябинской области не относятся к функциям, осуществляемым налоговыми органами в сфере налогового контроля.
Выслушав пояснения прокурора Челябинской областной прокуратуры, представителя Губернатора Челябинской области, изучив представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормы - подпункт 4 пункта 6
, подпункты 22
и 23 пункта 7
Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 года № 252 противоречат федеральному законодательству. Оснований полагать, что подпункт 2 пункта 8
в части слов "запрашивать и получать в установленном порядке у... организаций любых организационно-правовых форм... сведения по вопросам, отнесенным к компетенции Главного управления", действующей применительно к задачам и функциям Главного контрольного управления, определенным в подпункте 4 пункта 6
и пунктах 22
и 23 пункта 7
, противоречит федеральному законодательству не имеется.
В соответствии со ст. 13
Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям.
В ходе судебного разбирательства установлено, что Главное контрольное управление Челябинской области создано Постановлением
Губернатора Челябинской области от 9 января 2007 г. № 1 "Об упразднении Аналитического центра межбюджетных отношений и налоговых поступлений Челябинской области и создании Главного контрольного управления Челябинской области".
Постановлением
Правительства Челябинской области от 09.10.2008 года на Главное контрольное управление Челябинской области возложены бюджетные полномочия органа государственного финансового контроля.
Пунктом 1
Постановления Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 года № 252 утверждено Положение о Главном контрольном управлении Челябинской области.
Постановление
Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 г. № 252 "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Главного контрольного управления Челябинской области" не было опубликовано в официальных средствах массовой информации, но было обнародовано и доведено до сведения всех заинтересованных лиц, о чем свидетельствует наличие его в электронных информационных базах, а также применение положений оспариваемого акта различными ведомствами, государственными организациями.
Из текста Положения
о Главном контрольном управлении Челябинской области, нормы которого оспариваются прокурором, усматривается, что предмет правового регулирования составляют общественные отношения, связанные с организацией и функционированием этого органа исполнительной власти, что, безусловно, предполагает, соблюдение его предписаний неопределенным кругом участников этих правоотношений.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый правовой акт является нормативным правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проверка соответствия которого действующему законодательству отнесена к подсудности областного суда.
Согласно п. 1
Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области данное управление (далее именуемое - Главное управление) является органом исполнительной власти Челябинской области.
Согласно части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 2
Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" составляют законодательные (представительные) органы государственной власти, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Уставом субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 8
Устава (Основного Закона) Челябинской области систему органов государственной власти области составляют законодательный (представительный) орган области - Законодательное Собрание Челябинской области, высший исполнительный орган области - Правительство Челябинской области и иные органы исполнительной власти области. Губернатор Челябинской области является высшим должностным лицом области.
Согласно п. 13 ст. 50
Устава (Основного Закона) Челябинской области к компетенции Губернатора Челябинской области отнесены вопросы определения структуры органов исполнительной власти области, утверждения положений об органах исполнительной власти области, установления их штатной численности.
Статья 2
Закона Челябинской области от 27.11.2003 № 200-ЗО "О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области" предусматривает, что в структуру исполнительных органов государственной власти области входят Правительство области - высший исполнительный орган государственной власти области и иные исполнительные органы государственной власти области, в том числе отраслевые и межотраслевые органы.
В соответствии со ст. 157
Бюджетного кодекса РФ в субъектах Российской Федерации могут создаваться органы государственного финансового контроля, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющиеся органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, полномочия которых устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Приведенные правовые положения позволяют сделать вывод о том, что исполнительные органы субъекта Российской Федерации осуществляют государственный финансовый контроль в субъекте, в силу чего им предоставлено право на создание собственных контрольных органов.
Во исполнение приведенных требований федерального законодательства, Устава
области Губернатором Челябинской области принято оспариваемое в части Положение
о Главном управлении, определяющий правовой статус данного органа, задачи, функции, права и обязанности Главного управления и иные вопросы, связанные с его деятельностью.
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Положение
принято Губернатором Челябинской области в пределах полномочий, определенных федеральным законодательством и Уставом области.
Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств (статья 270
Бюджетного кодекса РФ). Бюджетные полномочия органов областного государственного финансового контроля определены также ст. 12
Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 года № 205-ЗО Челябинской области "О бюджетном процессе в Челябинской области".
Положением
, утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 года № 252, к задачам Главного контрольного управления Челябинской области, как органа исполнительной власти Челябинской области, отнесено осуществление государственного финансового контроля за операциями со средствами областного бюджета, областного фонда обязательного медицинского страхования (пп. 1 п. 6)
и оспариваемое прокурором организационное и аналитическое обеспечение координации взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области с федеральными органами государственной власти, их территориальными подразделениями, государственными внебюджетными фондами, органами государственной власти Челябинской области, Законодательным Собранием Челябинской области и органами местного самоуправления по взысканию задолженности по налоговым и неналоговым платежам в консолидированный бюджет Челябинской области и государственные внебюджетные фонды (пп. 4 п. 6)
.
В соответствие с возложенными на него задачами Главное управление осуществляет организационное и аналитическое обеспечение деятельности межведомственных рабочих групп, создаваемых в целях обеспечения полноты и своевременности налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет Челябинской области, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (пп. 22 пункта 7)
и осуществляет мониторинг динамики задолженности по налоговым платежам и страховым взносам в разрезе бюджетообразующих предприятий Челябинской области (пп. 23 пункта 7)
.
Главное управление для осуществления возложенных на него функций имеет право запрашивать и получать в установленном порядке у органов исполнительной власти Челябинской области, органов местного самоуправления Челябинской области и организаций любых организационно-правовых форм информацию и документы, необходимые для проверки, а также сведения по вопросам, отнесенным к компетенции Главного управления (пп. 2 пункта 8)
.
Из содержания подпункта 4 пункта 6
, подпунктов 22
и 23 пункта 7
Положения о Главном управлении буквально следует, что Главное управление как орган исполнительной власти Челябинской области., образованный Губернатором Челябинской области и ему подотчетный, вправе по своему усмотрению, обеспечивать организационную и аналитическую координацию взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области с федеральными органами государственной власти... по взысканию задолженности по налоговым и неналоговым платежам, т.е. наделяется полномочиями по проверке исполнения действующего налогового законодательства. Однако полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничены действующим законодательством Российской Федерации. Пределы осуществления финансового контроля контрольными органами субъекта Российской Федерации определены статьей 270
Бюджетного кодекса РФ и ст. 12
Закона "Челябинской области "О бюджетном процессе в Челябинской области".
Такие полномочия, как организационное и аналитическое обеспечение координации взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области с федеральными органами государственной власти... по взысканию задолженности по налоговым и неналоговым платежам в консолидированный бюджет Челябинской области и государственные внебюджетные фонды, и функции по осуществлению организационного и аналитического обеспечения деятельности межведомственных рабочих групп, создаваемых в целях обеспечения полноты и своевременности налоговых и неналоговых поступлений в консолидированный бюджет Челябинской области, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и осуществление мониторинга динамики задолженности по налоговым платежам и страховым взносам в разрезе бюджетообразующих предприятий Челябинской области ни федеральным законодательством, ни Законом
Челябинской области контролирующему органу субъекта Российской Федерации не предоставлены.
Контроль за соблюдением налогового законодательства осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальными органами.
Пунктом 1 статьи 30
Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.
К правам налоговых органов в силу положений подпункта 2 пункта 1 статьи 31
Налогового кодекса Российской Федерации отнесено и право проводить налоговые проверки в порядке, установленном настоящим Кодексом
, а к обязанностям налоговых органов - осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов (подпункт 2 пункта 1 статьи 32
Налогового кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1
Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 506 от 30 сентября 2004 года, Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.
В соответствии с пунктом 4
Положения о Федеральной налоговой службе Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.
С учетом изложенного, Главному контрольному управлению Челябинской области как органу, созданному для осуществления государственного финансового контроля, не могло быть передано право контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, частью которого является организационное и аналитическое обеспечение полноты и своевременности налоговых и неналоговых поступлений, поскольку указанное право принадлежит специально уполномоченному на то органу - Федеральной налоговой службе. Иное означало бы перераспределение полномочий органов государственной власти в налоговой сфере вопреки предписаниям федерального законодательства.
В соответствии со ст. 6
Закона Челябинской области от 27.11.2003 № 200-ЗО "О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области" исполнительные органы государственной власти области взаимодействуют с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на основе соблюдения государственных интересов, недопустимости вмешательства в предметы ведения Российской Федерации, взаимного предоставления информации, необходимой для осуществления полномочий. Исполнительные органы государственной власти области содействуют федеральным органам исполнительной власти в осуществлении ими своих полномочий на территории области.
Сравнительный анализ оспариваемого нормативного положения
с федеральными нормами показывает, что при принятии подпункта 4 пункта 6
, подпунктов 22
и 23 пункта 7
Губернатором Челябинской области неправомерно расширен круг полномочий контрольного органа субъекта РФ - Главного контрольного управления Челябинской области.
Кроме того, содержания оспариваемой правовой нормы
, содержащейся в подпункте 23 пункта 7
Положения, согласно которой Главное контрольное управление осуществляет мониторинг динамики задолженности по налоговым платежам и страховым взносам в разрезе бюджетообразующих предприятий Челябинской области, то оно является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование. В названной норме не разъяснено, что относится к понятию "в разрезе бюджетообразующих предприятий Челябинской области".
Установленное оспариваемым актом
Губернатора Челябинской области правовое регулирование не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
Перечень информации, которую налоговые органы представляют в финансовые органы субъектов Российской Федерации, предусмотрен в Правилах
взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 года № 410. При этом возможность предоставления такой информации не зависит от того, отнесены эти сведения к налоговой тайне или нет. Правила
не предусматривают возможности передачи информации, подпадающей под понятие "в разрезе бюджетообразующих предприятий", а также предоставление информации, касающейся конкретного налогоплательщика.
В пункте 25
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Следовательно, указанные прокурором взаимосвязанные и взаимно обусловленные нормы подпункта 4 пункта 6
, подпунктов 22
и 23 пункта 7
не соответствуют нормам федерального законодательства и подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу согласно части 2 статьи 253
ГПК РФ.
Кроме того, в соответствии со статьями 3
и 4
Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся бюджетного, налогового законодательства. Выявленные в нормативных правовых актах отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "а" п. 3
и подпунктом "в" пункта 4
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти и употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера отнесены к коррупциогенным факторам.
Доводы представителя Губернатора Челябинской области об отсутствии противоречий оспариваемых норм действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, не могут быть приняты в силу вышеизложенных обстоятельств.
Доводы представителя Губернатора Челябинской области, указывающие на практику деятельности Главного управления, которая, по мнению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, направлена на организационное и аналитическое обеспечение проведения заседания рабочих групп, сбор и систематизацию информации, относящейся к деятельности рабочих групп в целях наиболее полного межведомственного информационного обмена, не опровергают доводов прокурора о дублировании полномочий налоговых органов, не отнесенных к компетенции субъекта Российской Федерации. Так из пояснений, данных в судебном заседании сотрудником Главного управления и содержания материалов заседания рабочей группы, представленных прокурором, следует, что Главным управлением отслеживается динамика задолженности по налогам и сборам по конкретным налогоплательщикам, а по результатам проверки его финансового положения принимаются рекомендации, в том числе налоговым органам, относительно порядка применения к таким налогоплательщикам налоговой ответственности или иных последствий задолженности по налогам и сборам применительно к их значимости для соответствующей территории области.
Доводы представителя Губернатора Челябинской области о том, что налоговый орган принимает участие в деятельности таких рабочих групп и что деятельность Главного управления не вызывает нареканий со стороны этого органа, характеризуют целесообразность принятия оспариваемого прокурором акта. Между тем, в соответствии с требованиями ст. 253
ГПК РФ суд устанавливает не целесообразность, а противоречие оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Что касается требований прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству подпункта 2 пункта 8
оспариваемого Положения Главном управлении в части слов "запрашивать и получать в установленном порядке у... организаций любых организационно-правовых форм... сведения по вопросам, отнесенным к компетенции Главного управления" в силу взаимосвязи этой нормы с другими оспариваемыми прокурором нормами, то эти требования подлежат отклонению, поскольку признание недействующими положений подпункта 4 пункта 6
, подпунктов 22
и 23 пункта 7
оспариваемого нормативного правового акта исключает такую взаимосвязь. Полномочие Главного управления на получение сведений по вопросам, отнесенным к компетенции Главного управления, при условии, что компетенция Главного управления не противоречит закону, также не противоречит ему. Поэтому в этой части требования прокурора подлежат отклонению.
Суд также не усматривает оснований для выхода за пределы заявленных прокурором требований и проверки оспариваемого нормативного правового акта в целом или его других норм, не отнесенных прокурором к предмету его требования, на соответствие их федеральному законодательству.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 253
, 194
- 198
ГПК РФ, суд
решил:
заявление Прокурора Челябинской области удовлетворить частично. Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 4 пункта 6
, подпункты 22
и 23 пункта 7
Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 30 августа 2010 года № 252.
В остальной части в удовлетворении требований - отказать.
Решение суда может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Судья
Г.Л.ТУРКОВА
