САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 октября 2011 г. по делу № 3-30/2011
Сахалинский областной суд:
под председательством судьи Богомоловой Ю.А.,
при секретаре судебного заседания Дмитриевой К.О.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2 статьи 4
(в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статей 6
, 7
, 9
, 12
, 13
, 13-1
, части 4 статьи 13-6
, статей 13-9
, 13-10
, 15
, 16
, 17
, 18
, 19
, 20
, 20-1
, 21
, 21-1
, 22
, 23
, 30
, 32-2
, 33
(в части слов "государственных органов"), частей 3
, 5 статьи 38
Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" со дня вступления в силу указанного Закона,
установил:
18 марта 2004 года Сахалинской областной Думой принят Закон
Сахалинской области № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области", который подписан Губернатором Сахалинской области 29 марта 2004 года и опубликован в газете "Губернские ведомости" 3 апреля 2004 года № 74-75(2010 - 2011) (далее - Закон области № 490).
В дальнейшем в указанный Закон
вносились изменения и дополнения, в настоящее время Закон
области № 490 действует в редакции Закона
Сахалинской области от 7 октября 2011 года № 96-ЗО.
Прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу Закона
области № 490 отдельных его положений, а именно: части 2 статьи 4
(в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статей 6
, 7
, 9
, 12
, 13
, 13-1
, части 4 статьи 13-6
, статей 13-9
, 13-10
, 15
, 16
, 17
, 18
, 19
, 20
, 20-1
, 21
, 21-1
, 22
, 23
, 30
, 32-2
, 33
(в части слов "государственных органов"), частей 3
, 4
, 5 статьи 38
, указав на то, что в оспариваемой части региональный акт принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Кисленко И.Л. поддержала заявление прокурора по изложенным основаниям.
Представитель Сахалинской областной Думы Олешевская Е.В. просила отказать в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6
, 7
, 9
, 12
(в части, устанавливающей административную ответственность за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда), 13
, 15
, 19
(в части, устанавливающей административную ответственность за стоянку на газонах, движение по газонам, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест), 21
(в части, устанавливающей ответственность за нарушения правил благоустройства населенных пунктов Сахалинской области) Закона области № 490. В остальной части согласилась с требованиями прокурора.
Представитель Губернатора Сахалинской области Лещева Е.А. возражала против удовлетворения требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6
, 7
, 9
, 12
(в части, устанавливающей административную ответственность за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а также за невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю), 13
, 13-9
(за исключением слов "не находящимся в муниципальной собственности"), 13-10
(за исключением слов "не находящимся в муниципальной собственности), 15
, 19
(в части, устанавливающей административную ответственность за стоянку и движение по газонам, а также стоянку (хранение) разукомплектованных транспортных средств вне специально отведенных для этого органами местного самоуправления мест), 21
(в части, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил благоустройства населенных пунктов Сахалинской области), части 4 статьи 38
Закона области № 490. В остальной части с требованиями прокурора согласилась, однако просила признать оставшиеся нормы недействующими не с момента вступления в силу Закона
, а с момента вступления в законную силу решения суда.
Определением Сахалинского областного суда от 10 октября 2011 года производство по делу прекращено в части требования прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 4 статьи 38
Закона области № 490 на основании пункта 1 статьи 220
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2
и 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
В силу части 1 статьи 1.3
КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
На основании статьи 1.3.1
КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований и органов местного самоуправления.
Вместе с тем, федеральный законодатель, предоставляя органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП
РФ, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Судом установлено, что отдельные положений Закона
Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" противоречат федеральному законодательству.
Так, частью 2 статьи 4
Закона области № 490 предусмотрена административная ответственность за неисполнение либо создание препятствий для исполнения постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
В соответствии с частью 1 статьи 4
Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В рамках предоставленных указанным Федеральным законом
полномочий комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав принимают постановления (пункт 3 статьи 6
, часть 2 статьи 8.1
, часть 1 статьи 26
, пункт 2 части 1 статьи 27
) о проведении индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних; об исключении из специального учебно-воспитательного учреждения; постановление комиссии, содержащее ходатайство о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа и другие.
Кроме того, статьями 22.1
, 23.2
и 29.9
КоАП РФ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и выносить соответствующие постановления об административных правонарушениях.
Из диспозиции оспариваемой части 2 статьи 4
Закона области № 490 следует, что данная норма распространяет свое действие на все, без исключения, постановления комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Однако согласно пункту 5 части 1 статьи 1.3
КоАП РФ установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний отнесено к ведению Российской Федерации.
Следовательно, ответственность за неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по делам об административных правонарушениях и за создание препятствий для их исполнения может быть установлена только федеральным законодательством.
Исходя из административных правонарушений, предусмотренных КоАП
РФ, рассмотрение которых отнесено к подведомственности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, и положений главы 3
указанного Кодекса комиссии могут выносить постановления о назначении административных наказаний в виде предупреждения или административного штрафа.
Административная ответственность за неуплату административного штрафа установлена статьей 20.25
КоАП РФ.
Таким образом, часть 2 статьи 4
Закона области № 490 в той части, в которой она распространяется на постановления комиссий по делам об административных правонарушениях, противоречит федеральному законодательству, так как ею в указанной части осуществлено регулирование по вопросу, имеющему федеральное значение.
Статьей 7
Закона области № 490 установлена административная ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных законодательством Сахалинской области правил и требований к лекарственному обеспечению населения Сахалинской области.
Указанная норма находится в главе 3
Закона области № 490, предусматривающей административные правонарушения в области охраны здоровья.
Пунктом "ж" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится координация вопросов здравоохранения.
Правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан установлены в Основах
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 года № 5487-1.
В соответствии с пунктами 2
, 3
, 14 статьи 5
указанных Основ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан отнесено регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан; установление и проведение единой государственной политики в области охраны здоровья граждан; подтверждение соответствия (регистрация, испытание и разрешение применения), в том числе лекарственных, иммунобиологических препаратов и изделий медицинского назначения, контроль за их производством, оборотом и за порядком их использования.
Составной частью законодательства в области здравоохранения и охраны здоровья граждан является Федеральный закон
от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств", который регулирует порядок обращения лекарственных средств (далее - Федеральный закон № 61).
Согласно статье 1
названного Федерального закона под обращением лекарственных средств понимается разработка, доклинические исследования, клинические исследования, экспертиза, государственная регистрация, стандартизация и контроль качества, производство, изготовление, хранение, перевозка, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации, реклама, отпуск, реализация, передача, применение, уничтожение лекарственных средств.
Анализ положений вышеприведенного законодательства позволяет прийти к выводу о том, что под лекарственным обеспечением понимается узкая сфера правоотношений, включающая в себя не все виды деятельности субъектов в области лекарств, а лишь комплекс мер, предпринимаемых по закупке, хранению, транспортировке, отпуску и реализации лекарственных средств потребителям, то есть лекарственное обеспечение включено в понятие лекарственного обращения.
Устанавливая полномочия федеральных органов исполнительной власти при обращении лекарственных средств, федеральный законодатель отнес к их компетенции проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения лекарственными препаратами граждан на территории Российской Федерации, а также применение мер ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации (пункты 1
и 17 статьи 5
Федерального закона № 61).
Статьей 68
Федерального закона № 61-ФЗ установлено, что нарушение законодательства Российской Федерации при обращении лекарственных средств влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации отнесены лишь разработка и реализация региональных программ обеспечения населения лекарственными препаратами; установление предельных размеров оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; осуществление контроля за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли, аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность (статья 6
Федерального закона № 61).
Учитывая изложенное, вопросы, связанные с обращением лекарственных средств, в том числе лекарственным обеспечением, включая их хранение, отпуск, реализацию, имеют федеральное значение и урегулированы Федеральным законом
№ 61, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Так, регулирование отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях, включая определение условий приемки, хранения лекарственных средств, осуществлено приказом
Министерства здравоохранения Российской Федерации от 4 марта 2003 года № 80 "Об утверждении отраслевого стандарта "Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения. ОСТ 91500.05.0007-2003" (зарегистрирован в Минюсте РФ 17 марта 2003 года № 4272).
Приказом
Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2005 года № 785 (зарегистрирован в Минюсте РФ 16 января 2006 года № 7353) утвержден Порядок
отпуска лекарственных средств.
Минимальный ассортимент
лекарственных препаратов для медицинского применения, необходимых для оказания медицинской помощи, установлен приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 сентября 2010 года № 805н (зарегистрирован в Минюсте РФ 4 октября 2010 года № 18612).
Поскольку фармацевтическая деятельность отнесена к лицензируемой, при нарушении условий приемки, хранения, отпуска и реализации лекарственных средств, возможно привлечение к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.1
КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
С учетом вышеизложенного, тот факт, что по юридической конструкции оспариваемая норма Закона
имеет отсылку к законодательству Сахалинской области в области лекарственного обеспечения населения, на что указали представители заинтересованных лиц, не свидетельствует о правомерности установления законодателем Сахалинской области в этой сфере административной ответственности.
В этой связи, суд приходит к выводу о том, что установление административной ответственности в статье 7
Закона области № 490 осуществлено с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, поэтому данная норма подлежит признанию недействующей.
Статьей 9
Закона области № 490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Сахалинской области правил содержания собак и кошек.
В муниципальных образованиях Сахалинской области приняты Правила содержания собак и кошек.
Так, к примеру, решением
Собрания муниципального образования городской округ "Охинский" от 24 июня 2010 года № 4.9-11 утверждены такие Правила
, которые регулируют отношения в сфере содержания домашних животных, обеспечения безопасности людей от неблагоприятного физического, санитарного и психологического воздействия домашних животных, распространяются на всех животных и подлежат соблюдению всеми владельцами домашних животных в муниципальном образовании.
Раздел 2
названных Правил о правах и обязанностях владельцев домашних животных предусматривает право граждан на наличие в их собственности домашних животных.
В соответствии с указанными Правилами
владельцы домашних животных обязаны обеспечивать безопасность граждан от воздействия домашних животных; содержать их в соответствии с их биологическими особенностями, гуманно обращаться с ним, не оставлять без корма и воды, а в случае заболевания обращаться к услугам ветеринарной службы; осуществлять ветеринарно-санитарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней собак и кошек; не допускать загрязнения собаками и кошками квартир, подъездов, лестничных клеток, чердаков, подвалов и других мест общего пользования, а также детских площадок, дорожек, тротуаров и улиц, загрязнение указанных мест немедленно устраняется владельцами животных; усыпление домашнего животного допускается только в ветеринарном учреждении и т.д.
Таким образом, конструкция диспозиции указанной нормы Закона
области указывает на сложный, комплексный объект правонарушения, поскольку принятые органами местного самоуправления в Сахалинской области правила содержания собак и кошек затрагивают вопросы собственности на домашних животных, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии, то есть вопросы, урегулированные Гражданским кодексом
Российской Федерации, Федеральным законом
№ 52-ФЗ от 30 марта 1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Законом
Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 "О ветеринарии".
В области санитарно-эпидемиологического благополучия и ветеринарии на федеральном уровне приняты постановления Главного государственного врача Российской Федерации.
Так, постановлением
Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 года № 105 введены в действие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03
", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 28 мая 2003 года, где в качестве мероприятия по профилактике токсокароза установлено правило о выделении на территории домовладений площадок для выгула собак и обеспечение их надлежащего санитарного состояния.
Постановлением
Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20 января 2011 года № 6 утверждены Санитарные правила СП 3.1.7.2835-11
"Профилактика лептоспирозной инфекции у людей", которыми установлено, что домашние собаки должны быть привиты против лептоспироза в обязательном порядке, ответственность возлагается на владельцев собак.
В такой ситуации не исключена возможность квалификации правонарушений по статье 6.3
КоАП РФ. Административная ответственность за правонарушения в области ветеринарии установлена главой 10
КоАП РФ.
Правила перевозки домашних животных также установлены на федеральном уровне: приказом
Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 года № 35 утверждены Правила
перевозок железнодорожным транспортом животных, включая домашних; "СанПин 2.5.2-703-98.2.5.2
Водный транспорт. Суда внутреннего и смешанного (река - море) плавания. Санитарные правила и нормы", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 1998 года № 16, определяют правила перевозки таких животных водным транспортом.
Более того, на федеральном уровне установлены Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденные Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1981 года, Минсельхозом РСФСР 24 июня 1981 года, Минздравом РСФСР 24 июня 1981 года, Минюстом РСФСР 3 июля 1981 года.
С учетом изложенного, исходя из содержания оспариваемой нормы статьи 9
Закона области № 490, где не конкретизирована объективная сторона правонарушения, суд приходит к выводу о том, что административная ответственность в этой норме установлена законодателем Сахалинской области с превышением его компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.
Статьей 12
Закона области № 490 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка отвода земель, находящихся в государственной собственности Сахалинской области или в собственности муниципальных образований, сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц о предоставлении земельных участков либо представление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда, а равно систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю.
Порядок предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, включая сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, в том числе находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, установлен главой 5
Земельного кодекса Российской Федерации (статьи 30
, 30.1
, 30.2
, 31
, 32
, 33
, 34
, 36
и др.).
Так, статьей 31
Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок выбора земельных участков, в том числе порядок и сроки предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о наличии свободных участков.
В соответствии с указанной статьей орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению органов исполнительной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в установленном законодательством порядке.
В этой связи, отвод земельных участков, сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков, предоставление информации о наличии свободных земельных участков, относящиеся к процедуре (порядку) предоставления земельных участков, являются вопросами федерального значения, следовательно, ответственность за их нарушение может быть установлена исключительно федеральным законодательством.
Так, административная ответственность за нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков установлена частью 1 статьи 8.12
КоАП РФ, а за нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда - частью 1 статьи 19.9
КоАП РФ.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что ни Земельным кодексом
Российской Федерации, ни КоАП
РФ не урегулирован вопрос и не установлена ответственность непосредственно за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков, в связи с чем в рамках совместного ведения субъект Российской Федерации обладает полнотой власти и правомерно установил за такое нарушение ответственность, нельзя признать состоятельной.
Отсутствие на федеральном уровне административной ответственности непосредственно за предоставление недостоверной информации о наличии свободных земельных участков не означает возможность установления такой ответственности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку вопрос о необходимости ее введения является исключительным полномочием федерального законодателя. Иное означало бы умаление сформулированного в статье 1.3
КоАП РФ принципа разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Кроме того, анализ диспозиции статьи 12
Закона области № 490 в части действий по предоставлению недостоверной информации о наличии свободных земельных участков земельного фонда позволяет прийти к выводу о том, что они могут охватываться объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.9
КоАП РФ, определяющей ответственность за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда.
Ссылка представителя Сахалинской областной Думы на Федеральный закон
"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", несостоятельна, поскольку указанный закон
не регулирует вопросы, связанные с предоставлением земельных участков, поэтому к спорным правоотношениям не применим.
Тем более, в соответствии со статьей 25
указанного Федерального закона должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и за нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установлена административная ответственность на федеральном уровне - статьей 13.28
КоАП РФ.
Статья 12
Закона области № 490 в части, предусматривающей административную ответственность за систематическое невнесение установленных законодательством Сахалинской области платежей за землю, также противоречит федеральному законодательству.
Согласно статье 65
Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.
Так, в соответствии со статьей 6
Закона области № 490 нерассмотрение в установленный законом срок заявления (обращения) об отзыве депутата, избранного в Сахалинскую областную Думу по многомандатному избирательному округу, либо отказ выдать уполномоченному представителю инициативной группы письменный ответ о причине отклонения заявления (обращения) об отзыве депутата Сахалинской областной Думы - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.
Обращаясь с требованием о признании указанной нормы недействующей, прокурор области сослался на то, что заявление граждан об отзыве депутата представляет собой направленную в уполномоченный орган просьбу о содействии в реализации их избирательных прав, сообщение о недостатках в работе избранного депутата, критику его деятельности, то есть является обращением, которое должно рассматриваться в порядке, установленном Федеральным законом
от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Учитывая то, что вопросы, связанные с рассмотрением обращений (заявлений) и дачи на них ответа, относятся к вопросам федерального значения, прокурор пришел к выводу о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать ответственность за указанное в статье 6
Закона области правонарушение.
С указанными выводами согласиться нельзя.
Согласно части 2 статьи 11
Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Конкретизируя это положение, относящееся к основам конституционного строя, частью 1 статьи 77
Конституции Российской Федерации также закреплено право субъектов Российской Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
При этом пункт "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем, Конституция
Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.
В настоящее время на федеральном уровне отсутствует федеральный закон, устанавливающий общие для федерального парламента и законодательных органов субъектов Российской Федерации принципы организации указанных органов, в том числе институт отзыва депутатов.
Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального регулирования этого вопроса вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии.
Указанная правовая позиция высказана Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении
от 24 декабря 1996 года № 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации".
В принятом 6 октября 1999 года Федеральном законе
№ 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусмотрен отзыв депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако это не препятствует решению данного вопроса субъектом Российской Федерации в порядке регулирования статуса депутатов на основании пункта 4 статьи 10
указанного Федерального закона.
5 октября 2000 года принят Закон
Сахалинской области № 216 "Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы" (далее - Закон области № 216), которым урегулирована процедура отзыва депутата Сахалинской областной Думы, избранного в Сахалинскую областную Думу по многомандатному избирательному округу, включая процесс возбуждения вопроса об отзыве депутата на основании заявления инициативной группы граждан или избирательного объединения, подаваемого в избирательную комиссию Сахалинской области, рассматривающей такое обращение в сроки и порядке, установленном настоящим Законом
(статьи 11
- 14
).
В соответствии с пунктом 1 статьи 1
, пункта 1 статьи 3
Закона Сахалинской области № 216 право отзыва депутата Сахалинской областной Думы избирателями - одна из форм народовластия, средство контроля избирателей за осуществлением депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством. Отзыв депутата - досрочное прекращение полномочий депутата на основе специально назначенного голосования избирателей соответствующего избирательного округа, проводимого в соответствии с настоящим Законом
, а также с соблюдением требований, установленных федеральными законами и законами Сахалинской области.
С учетом вышеизложенного, ответственность, предусмотренная в статье 6
Закона области № 490, установлена законодателем Сахалинской области за нарушение Закона Сахалинской области, что соответствует полномочиям, предоставленным субъекту Российской Федерации статьей 1.3.1
КоАП РФ.
Ссылку прокурора на положения Федерального закона
от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" суд находит несостоятельной.
Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и право на отзыв депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации - различные формы прямой демократии, и если порядок реализации первой регулируется законодательными актами федерального уровня, а субъект Российской Федерации вправе лишь устанавливать дополнительные гарантии в этой сфере, то порядок реализации второй установлен только законом субъекта Российской Федерации.
В этой связи, вопросы, связанные с рассмотрением заявлений граждан и дачей ответа на них ответа при реализации процедуры отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, не являются вопросами федерального значения, поэтому положения Федерального закона
№ 59 к спорным правоотношениям применению не подлежат.
То обстоятельство что депутаты Сахалинской областной Думы в соответствии с Законом
Сахалинской области от 10 апреля 2008 года № 22-ЗО "О выборах депутатов Сахалинской областной Думы" избираются в настоящее время не по многомандатным, а по одномандатным избирательным округам, свидетельствует лишь о том, что процедура отзыва депутата Сахалинской областной Думы не может быть реализована до внесения изменений в Закон
Сахалинской области "О выборах депутатов Сахалинской областной Думы", следовательно, не могут возникнуть и правоотношения, связанные с привлечением к ответственности, установленной статьей 6
Закона области № 490.
Вместе с тем, данный факт не дает оснований для вывода о неоднозначном толковании нормы, ее неопределенности и неясности, и, при наличии Закона
области № 216, не может служить основанием для признания ее противоречащей федеральному законодательству.
Учитывая изложенное, суд не усматривает оснований для удовлетворения требования прокурора о признании статьи 6
Закона области противоречащей федеральному законодательству.
Согласно части 1 статьи 13
Закона области № 490 торговля в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления, - влечет наложение административного штрафа на граждан от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Частью 2 указанной статьи
Закона области № 490 предусмотрена административная ответственность за оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Обосновывая противоречие указанных положений федеральному законодательству, прокурор, сославшись на пункт 4
Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 65 "О свободе торговли" и часть 1
и 2 статьи 4
Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению мест для торговли, с чем согласиться нельзя.
Правовые основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом
от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 381), одной из целей которого является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.
В частности, частью 3 статьи 3
, статьей 6
названного Федерального закона определено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом
, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.
Полномочие по созданию условий для обеспечения жителей муниципальных образований услугами торговли, а также услугами общественного питания и бытового обслуживания, отнесено к вопросу местного значения, что закреплено в статьях 14
, 15
, 16
Федерального закона № 131.
В силу понятий, определенных статьей 2
Федерального закона № 381, под торговым объектом понимается здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров. Торговые объекты подразделяются на стационарные и нестационарные.
Под нестационарными торговыми объектами определены торговые объекты, представляющие собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
В статье 346.27
Налогового кодекса Российской Федерации дано определение торгового места - место, используемое для совершения сделок розничной купли-продажи, к которым относятся здания, строения, сооружения (их часть) и (или) земельные участки, используемые для совершения сделок розничной купли-продажи, а также объекты организации розничной торговли и общественного питания, не имеющие торговых залов и залов обслуживания посетителей (палатки, ларьки, киоски, боксы, контейнеры и другие объекты, в том числе расположенные в зданиях, строениях и сооружениях), прилавки, столы, лотки (в том числе расположенные на земельных участках), земельные участки, используемые для размещения объектов организации розничной торговли (общественного питания), не имеющих торговых залов (залов обслуживания посетителей), прилавков, столов, лотков и других объектов.
Таким образом, в силу норм законодательства торговыми местами и объектами могут быть не только розничные рынки, но и различные иные торговые объекты, в том числе нестационарные.
Статьей 10
Федерального закона № 381, постановлением
Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года № 772 "Об утверждении правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов" к полномочиям органов местного самоуправления отнесена разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, что предусматривает включение в схему и определение конкретных мест для таких объектов торговли.
Поскольку приведенное федеральное законодательство, определяя полномочия органов местного самоуправления, наделяет их правом установления мест размещения нестационарных торговых объектов, законодатель Сахалинской области правомерно предусмотрел административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, то есть за торговлю в местах, не установленных для этих целей органами местного самоуправления.
Не усматривает суд и оснований для признания противоречащей федеральному законодательству части 2 статьи 13
Закона области № 490, поскольку федеральное законодательство не регулирует вопросы установления мест общественного питания и бытового обслуживания, тогда как к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для обеспечения жителей муниципальных образований данными услугами, что, по мнению суда, включает и определение таких мест в муниципальном образовании.
Положениям пункта 4
Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 65 "О свободе торговли" и частям 1
и 2 статьи 4
Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" нормы статьи 13
Закона области № 490 не противоречат, в связи с чем суд отказывает в удовлетворении требования прокурора о признании указанной статьи недействующей.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194
- 199
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление прокурора Сахалинской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда часть 2 статьи 4
(в той части, которая распространяется на постановления об административных правонарушениях), статьи 7
, 9
, 12
, 13-1
, часть 4 статьи 13-6
, статьи 13-9
(в части слов "не находящимся в муниципальной собственности", 13-10
(в части слов "не находящимся в муниципальной собственности"), 15
, 16
, 17
, 18
, 19
, 20
, 20-1
, 21
, 21-1
, 22
, 23
, 30
, 32-2
, 33
(в части слов "государственных органов"), части 3
и 5 статьи 38
Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области".
Отказать прокурору Сахалинской области в удовлетворении заявления в части требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 6
и 13
Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области".
Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 15 октября 2011 года.
Судья Сахалинского областного суда
Ю.А.Богомолова
