ТУЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 13 февраля 2012 года
Тульский областной суд в составе:
председательствующего Жуган Т.Д.,
с участием прокурора Михалевой Л.В.,
при секретаре Семенчевой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-3/2012 по заявлению Бочарова А.Ю. о признании недействующими части 4 статьи 8
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области" (в редакции от 18.10.2011
года) и пункта 2 статьи 1
Закона Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО "О внесении изменений в статьи 7 и 8 Закона Тульской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области",
установил:
27 декабря 2004 года Тульской областной Думой принят Закон
Тульской области № 493-ЗТО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области". 28 декабря 2004 года указанный Закон
подписан губернатором Тульской области и 30 декабря 2004 года официально опубликован в общественно-политической газете "Тульские известия" № 278-279.
13 октября 2011 года Тульской областной Думой принят Закон
Тульской области № 1658-ЗТО "О внесении изменений в статьи 7 и 8 Закона Тульской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области", подписанный губернатором Тульской области 18.10.2011 года и опубликованный в том же печатном издании 20.10.2011 года № 156, пунктом 2 статьи 1
которого часть 4 статьи 8
вышеназванного Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО изложена в следующей редакции:
"Если гражданин имеет право на получение мер социальной поддержки по настоящему Закону и одновременно по другому нормативному правовому акту, социальная поддержка предоставляется либо по настоящему Закону, либо по другому нормативному правовому акту по выбору гражданина, за исключением случаев, предусмотренных законодательством".
Бочаров А.Ю., являющийся ветераном боевых действий и ветераном труда, обратился в Тульский областной суд с заявлением о признании недействующими со дня вступления в силу - 20.10.2011 года - части 4
(ошибочно указанной заявителем как пункт 4) статьи 8 Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО (в редакции от 18.10.2011
года) и пункта 2 статьи 1
(ошибочно указанной заявителем как часть 1) Закона Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО ввиду их противоречия, по мнению заявителя, пункту 3 статьи 13
Федерального закона от 12.01.1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" (в действующей редакции от 07.11.2011
года) и статье 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 18.07.2011
года).
Полагает, что федеральный законодатель предоставляет ветеранам право выбора из тождественных форм социальной поддержки по нескольким основаниям конкретных мер социальной поддержки, предусмотренных по разным основаниям, а не совокупности мер в целом, предусмотренной по одному из оснований, как установил законодатель Тульской области, вследствие чего ухудшены условия предоставления ветеранам мер социальной поддержки.
Тем самым, по утверждению заявителя, нарушено его право выбора конкретных форм социальной поддержки, предусмотренных ему как ветерану боевых действий и ветерану труда, и, получая меры социальной поддержки как ветеран боевых действий, финансируемые за счет средств федерального бюджета, в частности, такие как ежемесячная денежная выплата и содержание жилья, он не может воспользоваться ежемесячной денежной выплатой на оплату расходов на коммунальные услуги, предусмотренной законом области для ветеранов труда.
В судебном заседании заявитель по тем же основаниям поддержал заявленные требования и просил их удовлетворить, поскольку оспариваемые нормы законов области предусматривают право выбора между совокупностью мер социальной поддержки по разным основаниям, то есть между основаниями в целом, в то время как в пункте 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах", по мнению заявителя, речь идет о выборе между конкретными тождественными формами социальной поддержки, предусмотренными по разным основаниям.
В этой связи утверждал, что положения пункта 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах" предоставляют ему право выбирать из двух тождественных форм социальной поддержки, предусмотренных по разным основаниям - для ветеранов боевых действий и ветеранов труда, наиболее выгодные, какими по сравнению с региональным законом считает ежемесячную денежную выплату в размере 1990,38 рублей (с учетом индексации) и оплату содержания жилья без ограничения его площади, предусмотренные для ветеранов боевых действий федеральным законом, которыми он пользуется, а также право получения третьей формы социальной поддержки в виде компенсации за оплату коммунальных услуг, не предусмотренной для ветеранов боевых действий, но предоставляемой законом области ветеранам труда, в чем ему отказано со ссылкой на оспариваемые нормы законов области.
Представитель Тульской областной Думы по доверенности П.Л.М. с заявленными требованиями не согласилась, полагая их необоснованными, указав, что Законы Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО
и от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО
приняты Тульской областной Думой в пределах предоставленных ей полномочий, с соблюдением установленной процедуры, федеральному законодательству не противоречат и права заявителя не нарушают, в связи с чем просила в удовлетворении заявления отказать.
При этом ссылалась на то, что пункт 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах" предоставляет ветерану право выбрать основание для предоставления ему мер социальной поддержки в том случае, если он, как ветеран, имеет право на получение одной и той же формы поддержки по разным основаниям, а не право выбора между аналогичными формами социальной поддержки с учетом их выгодности для льготника и дополнения одной формы социальной поддержки другой, предусмотренных по разным основаниям. Оспариваемыми нормами законов области установлено аналогичное федеральному положение о предоставлении мер социальной поддержки по одному основанию по выбору получателя - по настоящему Закону
области либо по другому нормативному правовому акту, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.
Считает, что установленное право выбора ветераном, и в данном случае - заявителем, наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки не нарушает и не может нарушать его прав.
Кроме того, указала, что заявитель неправомерно ссылается на противоречие оспариваемых норм статье 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ, поскольку его право на предоставление мер социальной поддержки как ветерана труда возникло с момента выдачи соответствующего удостоверения 05.04.2011 года, в связи с чем он не может оценить уровень предоставляемых ему мер социальной поддержки по сравнению с 31.12.2004 года.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, пояснения начальника отдела правовой работы и организации государственного заказа министерства здравоохранения и социального развития Тульской области Ф. и начальника отдела финансирования производственной сферы и сферы услуг департамента бюджетной политики министерства финансов Тульской области К., допрошенных в качестве специалистов, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Михалевой Л.В., полагавшей заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.
В силу статьи 76
Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2)
; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (часть 5)
.
В порядке реализации полномочий Российской Федерации по вышеуказанному предмету совместного ведения принят Федеральный закон
от 12.01.1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", которым установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда.
Согласно статье 22
Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона
от 22.08.2004 года № 122-ФЗ) меры социальной поддержки ветеранов труда устанавливаются законами и иными правовыми актами субъектов РФ и в силу пункта 2 статьи 10
того же закона являются расходными обязательствами субъектов РФ.
При этом Федеральный закон
"О ветеранах" не устанавливает конкретные способы, объем и условия предоставления такой поддержки данной категории ветеранов. Разрешение этих вопросов относится к полномочиям законодателя субъекта РФ.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 5
Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 16
Устава (Основного Закона) Тульской области постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области является областная Дума.
Установленные вышеприведенными нормами федерального законодательства полномочия субъекта РФ в области социальной поддержки ветеранов труда реализованы путем принятия Закона
Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области".
Оспариваемая заявителем норма указанного закона - часть 4 статьи 8
- действует в редакции Закона
Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО.
Судом установлено, что Закон
Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО был принят по результатам рассмотрения законопроекта в трех чтениях: на 2-ом заседании Тульской областной Думы 25 ноября 2004 года постановлением
№ 2/35 в первом чтении, на 5-ом заседании 23 декабря 2004 года постановлением
№ 5/111 во втором чтении с учетом поправок и на 6-ом заседании 27 декабря 2004 года постановлением
№ 6/160 в третьем чтении большинством голосов (34, 36 и 30 соответственно) от установленного числа депутатов (48).
Закон
Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО "О внесении изменений в статьи 7 и 8 Закона Тульской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области" был принят по результатам рассмотрения законопроекта в двух чтениях: на 29-ом заседании Тульской областной Думы, состоявшемся 13.10.2011 года, постановлением № 29/1338 в первом чтении и постановлением
№ 29/1366 во втором чтении большинством голосов (38 и 40 соответственно) от установленного числа депутатов (48).
28.12.2004 года и 18.10.2011 года соответственно вышеназванные Законы Тульской области подписаны губернатором Тульской области и зарегистрированы в Реестре законов области под реестровыми номерами № 493-ЗТО
и № 1658-ЗТО
; официально опубликованы в газете "Тульские известия" 30 декабря 2004 года № 278-279 и 20.10.2011 года № 156 и согласно их правовым нормам (статьям 10
, 2
) вступили в силу.
Изложенное свидетельствует о том, что Закон
Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО, а также Закон
Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО о внесении в него изменений, приняты законодательным органом Тульской области в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие и опубликования законов субъекта РФ, установленных статьями 16
, 20
, 21
Устава (Основного Закона) Тульской области, статьями 10
, 11
, 17
, 18
, 21
, 22
Закона Тульской области от 14.12.1994 года № 4-ЗТО "О законах области", статьями 7
, 8
Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Правомочность органа, принявшего оспариваемые законы, а также соблюдение установленных законодательством процедуры их принятия, правил введения в действие и опубликования, заявителем в ходе судебного разбирательства не оспаривались.
Проверяя содержание оспариваемых заявителем положений части 4 статьи 8
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО и пункта 2 статьи 1
Закона Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО на предмет их соответствия федеральному законодательству, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона
от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) при наличии у ветерана права на получение одной и той же формы социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Из содержания вышеприведенного пункта 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах" следует, что в данной правовой норме закреплено право ветерана выбрать основание для предоставления ему мер социальной поддержки в том случае, если он как ветеран имеет право на получение одной и той же формы поддержки по разным основаниям.
Оспариваемыми положениями части 4 статьи 8
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО и пункта 2 статьи 1
Закона Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО предусмотрено, что если гражданин имеет право на получение мер социальной поддержки по настоящему Закону
и одновременно по другому нормативному правовому акту, социальная поддержка предоставляется либо по настоящему Закону
, либо по другому нормативному правовому акту по выбору гражданина, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Таким образом, оспариваемые нормы законов области по своей сути имеют тот же правовой смысл, что и положения пункта 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах", предусматривая право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, в связи с чем суд не усматривает между ними каких-либо противоречий.
Возможность одновременного получения ветераном льгот по нескольким статьям Федерального закона
"О ветеранах", а также льгот, установленных другими федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, предусматривалась ранее пунктом 2 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах", однако с принятием Федерального закона
от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ данный пункт утратил силу.
В настоящее время Федеральный закон
от 12.01.1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" не содержит механизма суммирования мер социальной поддержки по разным основаниям и не дает возможности получения одним и тем же лицом мер социальной поддержки, установленных для различных категорий граждан.
В этой связи суд не может согласиться с доводами заявителя о том, что Федеральный закон
"О ветеранах" предоставляет гражданам право выбора между аналогичными формами социальной поддержки с учетом их выгодности для льготников, как основанными на неправильном толковании пункта 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах", в котором закреплено право ветерана выбрать именно основание для предоставления ему социальной поддержки в том случае, если он как ветеран имеет право на получение одной и той же формы поддержки по разным основаниям.
По тем же мотивам суд не может признать обоснованным довод заявителя о том, что Федеральный закон
"О ветеранах" предоставляет ветеранам право дополнить одни формы социальной поддержки другими формами, предусмотренными разными основаниями, в частности, получать как ветеран боевых действий по Федеральному закону
"О ветеранах" такие меры социальной поддержки, как ежемесячная денежная выплата и содержание жилья (подпункт 5 пункта 1 статьи 16
, подпункт 3 пункта 1 статьи 23.1
), и одновременно как ветеран труда - ежемесячную денежную выплату на оплату расходов на коммунальные услуги, предусмотренную статьей 3
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО. Данный довод заявителя также по существу сводится к ошибочному утверждению о праве выбора гражданином отдельных мер социальной поддержки по разным основаниям, в то время как в пункте 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах" речь идет о выборе ветераном исключительно основания предоставления социальной поддержки. При этом под социальной поддержкой в силу пункта 1 статьи 13
указанного Федерального закона понимается осуществление системы мер, установленных для определенной категории ветеранов.
Такое правовое регулирование, которым устанавливается право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющее права граждан.
Проверяя довод заявителя о противоречии оспариваемых норм законов области положениям части 2 статьи 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ, суд исходит из следующего.
Частью 2 статьи 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ предусмотрено, что при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона
нормативных правовых актов должны быть соблюдены определенные условия, а именно: при изменении после 31.12.2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Утверждение заявителя о том, что оспариваемые им положения части 4 статьи 8
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО и пункта 2 статьи 1
Закона Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО противоречат части 2 статьи 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ, поскольку установленное ими правовое регулирование ухудшает его положение как ветерана труда, так как не позволяет воспользоваться ни одной из форм социальной поддержки в случае наличия права на другую форму поддержки по другому основанию, является несостоятельным и основано на ошибочном толковании им как пункта 3 статьи 13
Федерального закона "О ветеранах" по приведенным выше мотивам, так и части 2 статьи 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ, которая не допускает уменьшения совокупного объема финансирования мер социальной поддержки и ухудшение условий их предоставления по сравнению с 31.12.2004 года.
Поскольку статус ветерана труда заявитель приобрел в 2011 году, сравнение условий предоставления ему мер социальной поддержки как ветерану труда относительно 31.12.2004 года не представляется возможным.
Вместе с тем, судом установлено, что субвенции из федерального бюджета бюджету Тульской области на реализацию Федерального закона
"О ветеранах" и иных федеральных законов, предусматривающих социальные гарантии отдельным категориям граждан, и расходы бюджета области на реализацию Федерального закона
"О ветеранах" в части полномочий субъектов РФ, составили в общей сумме в 2004 году 255446 тыс. руб., в 2005 году - 663747 тыс. руб.; расходы бюджета области на реализацию Закона
Тульской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области" составили в 2006 году - 1159640,3 тыс. руб., в 2007 году - 1226926,5 тыс. руб., в 2008 году - 1575855,5 тыс. руб., в 2009 году - 1795860,6 тыс. руб., в 2010 году - 2521313,9 тыс. руб., в 2011 году - 2361382,6 тыс. руб., в том числе на реализацию льгот ветеранам труда в 2006 году - 916399 тыс. руб., в 2007 году - 974721,5 тыс. руб., в 2008 году - 1212424 тыс. руб., в 2009 году - 1413277,7 тыс. руб., в 2010 году - 1750659,3 тыс. руб., в 2011 году - 1954348 тыс. руб. На реализацию Закона
Тульской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области" на 2012 год в бюджете области утверждено 2698714,7 тыс. руб., в том числе на реализацию льгот ветеранам труда - 2102094,5 тыс. руб.
Из изложенного следует, что совокупный объем финансирования мер социальной поддержки ветеранам по сравнению с 2004 годом не уменьшен, а увеличен, и условия их предоставления не ухудшены, что также подтвердил в судебном заседании специалист министерства финансов Тульской области К., и следовательно, определенные частью 2 статьи 153
Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ условия в данном случае соблюдены.
Что касается довода заявителя о противоречии оспариваемых норм законов области статье 1
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО, то указанный довод не может быть принят судом во внимание, так как предметом судебного разбирательства в порядке главы 24
ГПК РФ является проверка оспариваемых законов области на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то есть федеральному законодательству.
Таким образом, оспариваемые законы области приняты в пределах полномочий субъекта РФ, в оспариваемой части федеральному законодательству не противоречат и права заявителя не нарушают, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения требований заявителя о признании оспариваемых норм недействующими не имеется.
На основании изложенного и, руководствуясь ст. ст. 194
- 198
, 253
ГПК РФ, суд
решил:
в удовлетворении заявления Бочарова А.Ю. о признании недействующими части 4 статьи 8
Закона Тульской области от 28.12.2004 года № 493-ЗТО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области" (в редакции от 18.10.2011
года) и пункта 2 статьи 1
Закона Тульской области от 18.10.2011 года № 1658-ЗТО "О внесении изменений в статьи 7 и 8 Закона Тульской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области" - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тульский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.Д.ЖУГАН
