Направлено письмом от 28 марта 2012 г. № 02-2192
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 27 марта 2012 г. № 369н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 31 ДЕКАБРЯ 2008 Г.
№ 1837-ОД "ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 10 ИЮНЯ 2011 Г. № 2189-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения
о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения
об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена повторная правовая экспертиза Закона
Волгоградской области от 31 декабря 2008 г. № 1837-ОД "Об охране здоровья граждан в Волгоградской области" (в редакции от 10 июня 2011 г. № 2189-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является изменение федерального законодательства.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом
устанавливаются правовые основы организации деятельности системы здравоохранения Волгоградской области в целях реализации права граждан на охрану здоровья, обеспечения доступной и качественной медицинской помощью.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона
являются общественные отношения в сфере здравоохранения на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией
Российской Федерации;
- Федеральным законом
от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 29.02.2012 № 15-ФЗ);
- Федеральным законом
от 29.11.2010 № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (в редакции от 03.12.2011 № 379-ФЗ);
- Федеральным законом
от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации";
- постановлением
Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих";
- постановлением
Правительства Российской Федерации от 06.04.2009 № 302 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан" (в редакции от 03.10.2009 № 798);
- приказом
Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29.07.2005 № 487 "Об утверждении порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи";
- приказом
Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 01.11.2004 № 179 "Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи" (в редакции от 15.03.2011 № 202н);
- Уставом
Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "ж"
и "з" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 3
Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" определено, что законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции
Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона
, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктами 2
, 5
- 11 пункта 1 статьи 16
указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся:
- разработка, утверждение и реализация программ развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний, организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, а также участие в санитарно-гигиеническом просвещении населения;
- организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта Российской Федерации;
- создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи и обеспечения ее доступности для граждан;
- организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи в соответствии с пунктами 5
и 12
настоящей части;
- организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации;
- организация осуществления мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- организация обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный частью 3 статьи 44
указанного Федерального закона;
- координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации.
Согласно подпунктам 21
, 21.1
, 21.2
, 22
, 23 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти); организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан; организации обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, и муниципальных организаций здравоохранения; организации обязательного медицинского страхования неработающего населения.
Следовательно, исследуемый Закон
принят с соблюдением требований Конституции
Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом "б" пункта 1 статьи 5
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте рассматриваемого Закона
выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. В соответствии с абзацем 5 статьи 3
Закона администрация Волгоградской области в сфере охраны здоровья граждан устанавливает медико-экономические стандарты в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи.
Вместе с тем согласно части 2 статьи 37
Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Кроме того, в соответствии с частью 11 статьи 100
указанного Федерального закона до 01.01.2013 медицинскими организациями могут применяться порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи, утвержденные федеральным органом исполнительной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом
, в том числе в рамках реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления полномочия субъекта Российской Федерации по утверждению стандартов медицинской помощи.
2. В соответствии с абзацем 12 статьи 3
Закона администрация Волгоградской области в сфере охраны здоровья граждан организует обеспечение лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами государственных организаций здравоохранения Волгоградской области.
Вместе с тем часть 1 статьи 16
Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации значительно шире, устанавливая в пункте 10
организацию обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный частью 3 статьи 44
указанного Федерального закона, а в пункте 14
- установление мер социальной поддержки по организации обеспечения лекарственными препаратами лиц, страдающих социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении круга субъектов, в отношении которых субъект Российской Федерации организует обеспечение лекарственными препаратами.
3. В соответствии с частью 2 статьи 7
Закона первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), врачами-специалистами, а также соответствующим средним медицинским персоналом.
Вместе с тем часть 6 статьи 33
Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" предусматривает оказание первичной медико-санитарной помощи только в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара. При этом указанный Федеральный закон в частях 3
- 5 статьи 33
разделяет первичную медико-санитарную помощь на три вида и в зависимости от этого устанавливает перечень лиц, ее оказывающих. Так, первичная доврачебная медико-санитарная помощь оказывается фельдшерами, акушерами и другими медицинскими работниками со средним медицинским образованием. Первичная врачебная медико-санитарная помощь оказывается врачами-терапевтами, врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами, врачами-педиатрами участковыми и врачами общей практики (семейными врачами). Первичная специализированная медико-санитарная помощь оказывается врачами-специалистами, включая врачей-специалистов медицинских организаций, оказывающих специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в определении отличных от федерального законодательства условий оказания первичной медико-санитарной помощи.
Аналогичное несоответствие федеральному законодательству выявлено в части 4 статьи 7
Закона, определяющей условия оказания специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи.
4. Частью 3 статьи 8
Закона определено, что порядок предоставления государственными организациями здравоохранения Волгоградской области платных медицинских услуг устанавливается органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере здравоохранения.
Вместе с тем часть 7 статьи 84
Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" определяет, что порядок и условия предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В настоящее время Правила
предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями утверждены постановлением
Правительства Российской Федерации от 13.01.1996 № 27.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления субъектом Российской Федерации полномочия по определению порядка платных медицинских услуг.
5. Частью 1 статьи 9
Закона предусмотрено оказание медико-социальной помощи и диспансерного наблюдения в лечебно-профилактических учреждениях области гражданам, проживающим на территории Волгоградской области и страдающим социально значимыми заболеваниями, перечень которых определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Тогда как согласно части 2 статьи 43
Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утверждаются Правительством Российской Федерации.
В настоящее время перечень
социально значимых заболеваний и перечень
заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утверждены постановлением
Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 715.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления субъектом Российской Федерации полномочия по определению перечней социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, неуполномоченным федеральным органом.
Кроме того, в тексте Закона
выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.
Статья 9
Закона области регулирует вопросы оказания медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих.
Однако Федеральный закон
"Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" (статья 43)
предусматривает оказание этим категориям граждан не медико-социальной, а медицинской помощи, не употребляя термин "медико-социальная помощь". Названная статья
Закона области также требует уточнения в связи с использованием в ней понятия "лечебно-профилактическое учреждение", которого Федеральный закон
не содержит.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 14 января 2009 года № 3 - 4.
Закон
Волгоградской области от 10 июня 2011 года, которым внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 15 июня 2011 года № 107.
Вывод: Закон
Волгоградской области от 31 декабря 2008 г. № 1837-ОД "Об охране здоровья граждан в Волгоградской области" (в редакции от 10 июня 2011 г. № 2189-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части вторжения в компетенцию Российской Федерации в части установления субъектом Российской Федерации полномочия по утверждению стандартов медицинской помощи; в ограничении круга субъектов, в отношении которых субъект Российской Федерации организует обеспечение лекарственными препаратами; определении отличных от федерального законодательства условиях оказания первичной медико-санитарной помощи; вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления субъектом Российской Федерации полномочия по определению порядка платных медицинских услуг; во вторжении в компетенцию Российской Федерации в части установления субъектом Российской Федерации полномочия по определению перечней социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, неуполномоченным федеральным органом.
Предлагаем привести исследуемый Закон
в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Временно исполняющий
обязанности
начальника Управления
И.В.МАНТУЛА
