ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 22 ноября 2011 г. по делу № 3-160/2011
22 ноября 2011 г. Хабаровский краевой суд в составе:
Председательствующего судьи Барабаш Н.Ю.
При секретаре К.С.
С участием прокурора Сырчиной Л.Н., представителей заявителей, по доверенности А.С. и А.И., представителя заинтересованного лица, по доверенности М.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Закрытого акционерного общества финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и Общества с ограниченной ответственностью "Реликт" о признании недействующим в части пункт 2.1.4
Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. № 135-пр,
установил:
Постановлением
Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. № 135-пр утвержден Порядок деятельности лесничих на территории Хабаровского края, пунктом 2.1.4
, которого к функциям лесничих по обеспечению реализации лесохозяйственных регламентов в лесничествах отнесены организация и проведение приемки работ по лесоустройству, охране, защите и воспроизводству лесов, выполненных лицами, использующими леса, а также выполненных по государственным контрактам на выполнение работ (услуг) для государственных нужд.
Закрытое акционерное общество финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" (далее - ЗАО "ФСК "Харон-Холдинг") и Общества с ограниченной ответственностью "Реликт" (далее ООО - "Реликт"), являющиеся арендаторами лесных участков, ссылаясь на нарушение их прав в сфере предпринимательской (лесозаготовительной) деятельности обратились в суд с заявлениями, в которых просят признать недействующим пункт 2.1.4
Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. № 135-пр (далее - Порядок), в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.
В обоснование заявленных требований заявители, ссылаются на то, что оспариваемая норма
Порядка противоречит статьям 1
, 2
, 67
, 70
Лесного кодекса РФ, согласно которым граждане и юридические лица, использующие лесные участки, переданные им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование, самостоятельно заключают гражданско-правовые договоры на выполнение комплекса работ по лесоустройству в отношении указанных лесных участков и осуществляют приемку выполненных работ в соответствии с нормами гражданского законодательства. В противоречие положениям ст. 70
Лесного кодекса РФ, ст. ст. 2
, 702
ГК РФ лесничий, не являющийся субъектом гражданско-правовых отношений и не являющийся заказчиком лесоустроительных работ, оспариваемым нормативным правовым актом наделен функциями по организации и проведению приемки таких работ. При этом Лесным кодексом РФ (п. 3 ст. 96)
и Правилами
проведения лесоустройства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 2007 г. № 377, а также Лесоустроительной инструкцией
не предусмотрены функции лесничих по организации и проведению приемки лесоустроительных работ, равно как и функций по проверке, утверждению и т.п. в отношении данных работ.
Также заявители полагают, что пункт 2.1.4
Порядка в оспариваемой части принят с нарушением полномочий, предоставленных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым не предоставлено полномочий по принятию нормативных правовых актов в области гражданского законодательства; регламентирующих вопросы, связанные с проведением лесоустройства; расширять полномочия лесничих.
В судебном заседании представители заявителей, действующие на основании доверенностей, А.С. и А.И. поддержали заявленные требования и дополнительно пояснили, что оспариваемый пункт
Порядка вызывает неоднозначное толкование, что также является основанием для признания его недействующим. Кроме того, предоставление лесничему полномочий по организации и проведению приемки выполненных работ (при отсутствии порядка такой организации и приемки, сроков ее осуществления, форм документов) создает препятствия для осуществления гражданами и юридическими лицами предпринимательской (лесозаготовительной) деятельности и противоречит базовым правовым принципам, существующим в сфере публично-правовых отношений. Лесничий, не имея порядка приемки лесоустроительных работ, действует по своему усмотрению, при этом без акта приемки (проверки) выполненных лесоустроительных работ документы для составления проекта освоения лесов не принимаются.
Представитель Правительства Хабаровского края, по доверенности, М.Н. просила отказать заявителям в удовлетворении заявления, ссылаясь на то, что оспариваемый Порядок
принят в пределах компетенции органа исполнительной власти субъекта РФ и направлен на обеспечение реализации лесохозяйственных регламентов лесничеств, для реализации полномочий по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов и ведения государственного лесного реестра, а также в рамках полномочий предусмотренных п. 6 ч. 1 ст. 83
Лесного кодекса РФ.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключения прокурора Сырчиной Л.Н., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72
Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно ст. 76
Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу ч. 5 ст. 2
Лесного кодекса РФ на основании и во исполнение этого Кодекса
, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Согласно п.п. 4
и 6 ч. 1 ст. 83
Лесного кодекса РФ полномочия по осуществлению организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства на землях лесного фонда и обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях, по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора в лесах, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1
и 2 части 1 статьи 68
настоящего Кодекса переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, в соответствии с п. 26 ст. 81
Лесного кодекса РФ установление правил проведения лесоустройства отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.
Частью 1 ст. 68
Лесного кодекса РФ установлено, что лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
В соответствии со ст. 67
Лесного кодекса РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в части 3 статьи 23
настоящего Кодекса. Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ от 18.06.2007 № 377 утверждены Правила
проведения лесоустройства. Как указано в пункте 1
названных Правил, они устанавливают порядок проведения лесоустройства на землях лесного фонда и землях поселений, на которых расположены городские леса, а также на землях обороны и безопасности и землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса. В соответствии с п. 9
указанных Правил федеральным органом исполнительной власти утверждена Лесоустроительная инструкция
(приказ МПР РФ от 06.02.2008 № 31).
Таким образом, органам государственной власти субъектов РФ переданы полномочия непосредственно по проведению лесоустройства, в то время как установление (регламентация) порядка проведения лесоустроительных мероприятий, перечисленных в ст. 68
Лесного кодекса РФ, относится к полномочиям Российской Федерации и регулируется федеральными органами исполнительной власти.
Кроме того положение п. 6 ч. 1 ст. 83
Лесного кодекса РФ корреспондирует положению п. 2 ст. 70
Лесного кодекса РФ, в соответствии с которым органы государственной власти размещают заказы на выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству в порядке, установленном Федеральным законом
"О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Вышеуказанные нормы получили развитие в пп. "б" п. 12
Правил проведения лесоустройства, согласно которым проведение лесоустроительных работ может быть обеспечено двумя способами: а) по результатам размещения государственных или муниципальных заказов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, за исключением лесных участков в границах лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83
Лесного кодекса РФ, б) на основании договоров, заключенных в соответствии с гражданским и лесным законодательством гражданами и юридическими лицами, использующими леса, - в отношении лесных участков, предоставленных им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование.
Лесным кодексом
РФ, названными Правилами
, а также Лесоустроительной инструкцией
не предусмотрено такого вида (подвида) лесоустроительных работ как организация и проведение приемки лесничими лесоустроительных работ, выполненных лицами, использующими леса, равно как не имеется у лесничих и функций по проверке, оценке, контролю, утверждению и т.д. результатов лесоустроительных работ, выполненных третьими лицами на основании гражданско-правовых договоров с арендаторами лесных участков.
При таком положении суд находит несостоятельными ссылки представителей заинтересованного лица на то, что оспариваемая норма
Порядка принята в рамках реализации полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 83
Лесного кодекса РФ.
Также суд находит несостоятельными доводы представителя Правительства края о том, что оспариваемый пункт
Порядка направлен на обеспечение реализации полномочий по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов (ч. 2 ст. 89
Кодекса) и ведению государственного лесного реестра (ч. 9 ст. 91
Кодекса).
В соответствии с ч. 1 ст. 83
Лесного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов (п. 1)
; ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации (п. 5)
.
Пунктом 2 ст. 88
Лесного кодекса РФ установлено, что Состав
проекта освоения лесов и порядок его разработки устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которые утверждены приказом Минсельхоза РФ от 08.02.2010 № 32.
В соответствии с п. 1 ст. 89
Лесного кодекса РФ проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Такой порядок
утвержден приказом МПР РФ от 14.05.2007 № 125 "Об утверждении Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов".
Таким образом, Российская Федерация, передав органам исполнительной власти субъектов РФ полномочия по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов, закрепила на федеральном уровне нормотворческие полномочия по принятию порядка его разработки и порядка проведения государственной экспертизы, которыми органы государственной власти субъектов РФ обязаны руководствоваться при реализации возложенных на них функций.
При этом установление норм права (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, использующих леса, для целей проведения государственной экспертизы проекта освоения лесов к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ не отнесено.
Кроме того, в соответствии с п. 3
Порядка, утвержденного приказом МПР РФ от 14.05.2007 № 125, целью государственной экспертизы проекта освоения лесов является оценка соответствия проекта освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.
При этом органы государственной власти субъектов РФ должны составить положительное или отрицательное экспертное заключение в соответствии с п. 11
указанного Порядка вне зависимости от проведения лесничим приемки работ по лесоустройству у лиц, использующих леса.
Аналогичным образом, в силу прямого указания п. 9 ст. 91
Лесного кодекса РФ на федеральном уровне приказом Рослесхоза от 30.05.2011 № 194 утвержден Порядок
ведения государственного лесного реестра.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы лишь полномочия по ведению государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 83
Лесного кодекса РФ) в соответствии с вышеуказанным Порядком
.
Пунктом 9
названного Порядка ведения государственного лесного реестра предусмотрены обязанности граждан, юридических лиц, осуществляющих использование лесов, охрану, защиту и воспроизводство лесов по предоставлению в обязательном порядке на безвозмездной основе документированной информации в виде отчетов в соответствии со ст.ст. 49
, 60
и 66
Лесного кодекса РФ.
Установление дополнительных обязательных требований (правил поведения), к гражданам, юридическим лицам, осуществляющим использование лесов, в целях ведения государственного лесного реестра к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ не отнесено.
Несостоятельными являются и ссылки представителя Правительства Хабаровского края на то, что оспариваемая норма п. 2.1.4
Порядка направлена на обеспечение реализации лесохозяйственных регламентов лесничеств.
В соответствии с ч. 2 ст. 87
Лесного кодекса РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3
настоящей статьи.
Вместе с тем, в соответствии с п. 34 ст. 81
Лесного кодекса РФ установление состава, порядка разработки, сроков действия лесохозяйственных регламентов и порядка внесения в них изменений отнесено к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений.
Согласно ч. 7 ст. 87
Лесного кодекса РФ состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. На федеральном уровне принят приказ
МПР РФ от 19.04.2007 г. № 106 "Об утверждении Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений".
Таким образом, органам государственной власти субъектов РФ федеральным законодателем переданы полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов. При этом нормотворческие полномочия в отношении порядка их разработки и внесения в них изменений к полномочиям государственных органов субъектов РФ не отнесено.
Порядок выполнения мероприятий по лесоустройству определен в статье 70
Лесного кодекса РФ, в соответствии с которой выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству осуществляются в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено Лесным кодексом
РФ. Органы государственной власти или органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству в порядке, установленном Федеральным законом
от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ, равно как и лица, использующие леса, обеспечивают выполнение этих работ силами специализированных лесоустроительных организаций с той лишь разницей, что заключение государственных контрактов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона
"О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а заключение гражданско-правовых договоров на выполнение работ по лесоустройству производится лицами, использующими леса, самостоятельно.
В соответствии с п. 1 ст. 2
Гражданского кодекса РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.
Согласно п. 1 ст. 702
Гражданского кодекса РФ по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Следовательно, граждане и юридические лица, использующие лесные участки, переданные им (в аренду, постоянное бессрочное пользование или безвозмездное срочное пользование), самостоятельно заключают гражданско-правовые договоры на выполнение комплекса работ по лесоустройству в отношении указанных лесных участков, вправе самостоятельно осуществить приемку выполненных работ в соответствии с нормами гражданского законодательства и соответственно вправе использовать результаты этих работ по своему усмотрению. Лесничий, не являющийся ни субъектом гражданско-правовых отношений, ни заказчиком лесоустроительных работ не может быть наделен функциями по организации и проведению приемки таких работ, в том числе и у лиц, использующих леса.
Поскольку оспариваемой нормой п. 2.1.4
Порядка лесничим предоставлено право проведения приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса, соответственно этому праву корреспондирует обязанность лиц, использующих леса, создать условия для реализации предоставленного лесничим права. При этом возложение подобной дополнительной обязанности на лиц, использующих леса, противоречит федеральному законодательству.
При таких правовых обстоятельствах суд находит, что п. 2.1.4
Порядка в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса, подлежит признанию недействующей, так как ни Лесным кодексом
РФ, ни названными Постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрено право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные обязанности в рамках осуществления полномочий.
Кроме того, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25
Постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Суд находит, что юридическая конструкция оспариваемой нормы
Порядка не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Исследованными в судебном заседании материалами (письменными отзывом представителя заинтересованного лица, актами приемки выполненных лесоустроительных работ), а также пояснениями представителя Правительства Хабаровского подтверждается возможность неоднозначного толкования термина "приемка работ", который понимается как: "контроль качества проведения лесоустроительных работ", "проверка", "оценка".
Неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона и допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, что подтверждается письмом Управления лесами Правительства Хабаровского края от 20.09.2010, в котором ООО "Реликт" разрешено проведение мероприятий по лесоустройству лишь при условии включения в договор с лесоустроительной организацией на выполнение указанных работ условия о подписании акта сдачи-приемки работ руководителем лесничества.
С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 194
- 199
, 253
ГПК РФ, суд
решил:
заявления Закрытого акционерного общества финансово-строительная корпорация "Харон-Холдинг" и Общества с ограниченной ответственностью "Реликт" удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.1.4
Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 04 июня 2008 г. № 135-пр в части, предусматривающей наделение лесничих функциями по организации и проведению приемки работ по лесоустройству, выполненных лицами, использующими леса.
Сообщение о данном решении опубликовать в "Собрании законодательства Хабаровского края".
Решение может быть обжаловано через Хабаровский краевой суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его изготовления судом в окончательной форме.
Председательствующий
Судья Хабаровского краевого суда
Н.Ю.БАРАБАШ
