ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 ноября 2011 г. по делу № 3-156/2011
Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Свинцовой Г.В.
при секретаре Олейник О.В.
с участием прокурора Корневой Н.П.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Челябинске в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя Русина Ю.С. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 9
и 9.1
Закона Челябинской области от 27 мая 2010 года № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области",
установил:
Русин Ю.С. - индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок пассажиров более 8 человек, обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу статьи 9
и 9.1
Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" (далее по тексту - Закон области от 27.05.2010 № 584-ЗО).
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон № 196-ФЗ принят 10.12.1995, а не 10.12.1999.
В обоснование требований указал, что является индивидуальным предпринимателем, в соответствии с законодательством Российской Федерации и на основании лицензии осуществляет стабильное и качественное обслуживание пассажиров на нескольких маршрутах. Оспариваемые правовые нормы установлены Законодательным Собранием Челябинской области с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и противоречат статьям 26
, 26.3 (часть 2)
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 (пункты 3
, 4
) Федерального закона от 10.12.1999 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", п. 3 ч. 1 ст. 1.3
, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1
, ч. 1 ст. 1.4
, ст. 26.1
КоАП РФ, так как ограничивают конституционные и законодательные гарантии реализации принципа равенства всех перед законом и не соответствуют принципам назначения административного наказания, установленным ст. 4.1
КоАП РФ, в том числе в части соразмерности наказания совершенному административному правонарушению; устанавливают административную ответственность по вопросу, урегулированному федеральным законодательством; возможность привлечения к административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение нормативного акта органа местного самоуправления, устанавливают запрет пользоваться дорогой на территории субъекта Челябинской области (без договора и маршрутной карты), которым в соответствии с федеральным законодательством разрешена такая деятельность путем выдачи лицензии.
В судебном заседании заявитель индивидуальный предприниматель Русин Ю.С. участие не принимал при надлежащем извещении о времени и месте слушания дела.
Представитель заявителя Русина Ю.С. - Суворина Н.В., действующая на основании доверенности, требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.
Представители Законодательного Собрания Челябинской области Январева Л.В. и Устюгова Л.А., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании требования заявителя не признали. Представили письменный отзыв, в котором указали, что законодатель Челябинской области, устанавливая ответственность за нарушение муниципальных нормативных правовых актов, действовал в строгом соответствии с федеральным законодательством и в рамках своих полномочий. Оспариваемое заявителем правовое регулирование законодателя субъекта Российской Федерации согласуется с требованиями, предъявляемыми к установлению административной ответственности статьями 1.1
, 1.3
и 1.3.1
КоАП РФ. Федеральным законодателем вопрос административной ответственности за правонарушения в области пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования не решен. По своему содержанию статьи 9
и 9.1
Закона Челябинской области соответствуют общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из равенства всех перед законом и судом, по своей юридической конструкции они имеют отсылочный характер. Такое правовое регулирование не выходит за допустимые границы бланкетного нормотворчества, обозначает правовой запрет, нарушение которого влечет наступление административной ответственности.
Представитель Губернатора Челябинской области Карпенко С.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании просила отказать заявителю в удовлетворении требований. Представила письменный отзыв, в котором указала, что вопросы пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам федеральным законодательством не урегулированы ввиду их закрепления за органами местного самоуправления, а, следовательно, административная ответственность на федеральном уровне в указанной сфере устанавливаться не может, поэтому установление оспариваемыми статьями Закона
Челябинской области административной ответственности соответствует полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Проведение конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа на регулярных маршрутах в целях подбора перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки, с которыми заключаются соответствующие договоры, а также введение маршрутной карты являются мероприятиями по организации дорожного движения, направлены на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, согласуются с полномочиями органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а введение муниципальным правовым актом понятия "маршрутная карта" не является запретом для пользования дорогами на территории соответствующего муниципального образования. Оспариваемые положения закона Челябинской области соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, что и обеспечивают принцип равенства перед законом при применении оспариваемых положений.
Выслушав пояснения представителей заявителя, Законодательного Собрания Челябинской области и Губернатора Челябинской области, исследовав представленные сторонами доказательства и проверив приведенные доводы, выслушав заключение прокурора прокуратуры Челябинской области Корневой Н.П., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, проанализировав положения оспариваемых нормативных правовых норм во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению.
Постановлением
Законодательного Собрания Челябинской области от 27 мая 2010 года № 2297 принят Закон
Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области", который устанавливает административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области, муниципальных нормативных правовых актов, определяет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области полномочия органов государственной власти Челябинской области в данной сфере (статья 1)
.
Закон
Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" опубликован в газете "Южноуральская панорама" № 135 5 июня 2010 года, вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования (с 21.06.2010).
Постановлениями Законодательного Собрания Челябинской области от 24.06.2010 № 2370
(опубликовано в газете "Южноуральская панорама" № 158, 06.07.2010), от 30.11.2010 № 77
(опубликовано в газете "Южноуральская панорама" № 301, 11.12.2010), от 24.02.2011 г. № 262
(опубликовано в газете "Южноуральская панорама" № 61, спецвыпуск № 19, 15.03.2011), от 28.04.2011 г. № 323 (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" № 108, 30.04.2011) внесены изменения в Закон
Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области".
Постановлением
Законодательного Собрания Челябинской области от 26 мая 2011 года № 404 принят Закон
Челябинской области от 26 мая 2011 года № 134-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "Об административных правонарушениях в Челябинской области", которым внесены изменения в Закон
Челябинской области от 27 мая 2010 года № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" (опубликован в газете Южноуральская панорама, № 145, 11.06.2011):
Статья 9
изложена в следующей редакции, действующей на день рассмотрения дела судом,:
"Статья 9. Осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа по муниципальному маршруту без наличия договора об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту, предусмотренного муниципальным нормативным правовым актом
1. Осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа по муниципальному маршруту без наличия договора об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту, предусмотренного муниципальным нормативным правовым актом, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до одного миллиона рублей.
2. Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи
, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до одного миллиона рублей.";
дополнен статьей 9-1
следующего содержания:
"Статья 9-1. Осуществление водителем транспортного средства регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту без маршрутной карты, предусмотренной муниципальным нормативным правовым актом
Осуществление водителем транспортного средства регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту без маршрутной карты, предусмотренной муниципальным нормативным правовым актом, -
влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей.".
Закон
Челябинской области от 26.05.2011 № 134-ЗО вступил в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования (статья 2
данного документа).
В судебном заседании установлено, что заявитель Русин Ю.С. осуществляет предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, и имеет лицензию на осуществление указанного вида деятельности со сроком действия с 18.02.2009 по 17.02.2014 г.
Согласно пункту "б" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 26
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституция
(устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
Статьей 6 (пункты 3
, 4
) Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передать им осуществление части своих полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Частью 3 статьи 7
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится решение вопросов:
организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) (пункт 12)
;
установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 39)
.
Пунктами 5
, 7 части 1 статьи 14
, пунктами 5
, 7 части 1 статьи 16
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а также дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселений и городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно частям 1
- 3 статьи 7
, пункту 1 части 1 статьи 17
Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 1.3 (п. 3 ч. 1)
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1
КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон № 196-ФЗ принят 10.12.1995, а не 10.12.2005.
Общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного облуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования, будучи вопросами совместного ведения, регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 г. № 196-ФЗ
"О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ
"Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами
дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, Положением
об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 2 (в редакции приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. № 75), Правилами
перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112, приказом
Минтранса России от 18 сентября 2008 г. № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением
об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным приказом Минтранса России от 20 августа 2004 г.
Так, из положений статей 1
, 2
, 3
, 6
, 19
, 36.1
Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также, при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом
, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации. Правила
перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации. В качестве документа, служащего для учета и контроля работы транспортного средства, водителя, данным Уставом признается путевой лист. Обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Осуществление перевозок пассажиров и багажа без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство запрещено. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон
от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в том числе по принятию решения о временном ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, осуществлению мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма, участию в организации подготовки водителей транспортных средств; информированию граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1
, 2
, 3
, 4
, 5
, 6
).
Данным Федеральным законом
урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к ремонту и содержанию дорог (статьи 11
- 14
), к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15
- 19
), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20
, 23
), права и обязанности участников дорожного движения, в том числе условия получения права на управление транспортными средствами, требования по подготовке водителей транспортных средств (статьи 24
- 28
).
На основании предписаний указанных статей транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг.
Эти требования получили развитие в Положении
"Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 2 (в редакции приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. № 75), где обстоятельно изложены требования к профессиональной деятельности водителя (п. 2.2
, 2.3
), к содержанию автобусов в технически исправном состоянии (3.1
- 3.4
), к обеспечению безопасности дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок, к автобусным остановкам, к железнодорожным переездам, паромным и ледовым переправам (п. 4)
, к обследованию автобусных маршрутов, к организации перевозочного процесса (п. 5)
, к перевозкам пассажиров в регулярном городском, пригородном и междугородном сообщении (п. 5.9)
.
Названным приказом
Минтранса России на перевозчика возлагается обязанность комплексного обследования и согласования маршрута и графика регулярных перевозок, составления и утверждения на каждый маршрут регулярных перевозок паспорта и схемы маршрута с указанием опасных участков; разработки графика (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, а также обязанность каждого водителя, выполняющего регулярные перевозки, иметь график движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схему маршрута.
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил
перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, включая легковое такси (Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112), устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Правила дорожного движения Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090, а не от 14.02.2009 № 112.
Перечень документов, которые обязан иметь при себе водитель и по требованию сотрудника милиции передавать им для проверки установлен п. 2.1.1
Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112. За нарушение водителем требований п. 2.1.1
Правил дорожного движения установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 12.3
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со статьями 2
, 3
, 4
, 8
, 12
Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), - это лицензируемый вид деятельности.
Соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием.
Исполнение приведенных предписаний федерального законодателя - безусловная обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров.
Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий и требований влечет наступление административной ответственности по статье 14.1
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кроме того, федеральным законодателем предусмотрена административная ответственность за: нарушение правил дорожной безопасности, в частности за управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке, транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра; управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами
дорожного движения; управление транспортным средством при наличии неисправностей, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена; управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством; нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств; невыполнение водителем законного требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения; несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств (гл. 12
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Нарушение руководителем организации или иным должностным лицом, ответственным за организацию системы транспортного обслуживания населения и эксплуатацию транспортных средств, требований законодательства, предусматривающих включение в систему транспортного обслуживания населения транспортных средств, доступных для инвалидов влечет административную ответственность по статье 11.24
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Приведенные нормы обуславливают особенности установления административной ответственности субъектом Российской Федерации и из их анализа следует, что требования, предъявляемые к организации транспортных перевозов, урегулированы федеральным законодателем.
Из анализа статей 1.1
, 1.2
, 1.3
, 1.3.1
, ч. 1 ст. 1.8
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вытекает, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом, а также требования, предъявляемые к форме и содержанию правовой нормы, ее согласованности в системе действующего правового регулирования.
Напротив, объект и объективная сторона оспариваемых заявителем юридических составов Закона
Челябинской области от 25 мая 2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" (ст. ст. 9
, 9.1
) со всей очевидностью указывают на то, что во всех рассматриваемых случаях законодателем Челябинской области административная ответственность установлена за несоблюдение правил, требований, обязанностей в области организации транспортных пассажирских перевозок и транспортного обслуживания, регламентированных вышеприведенным федеральным законодательством.
Отсылка диспозиций оспариваемых статей 9
и 9.1
Закона Челябинской области от 25 мая 2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" к муниципальным нормативным правовым актам, не свидетельствует о правомерности установления административной ответственности законом субъекта Российской Федерации за нарушение предписаний, содержащихся в этих актах.
Правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из равенства всех перед законом и судом, установленному статьями 19, части 1
и 2
Конституции Российской Федерации, который может быть обеспечен только при условии ее ясности, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.
Из системного анализа положений Закона
области от 27.05.2010 № 584-ЗО в его взаимосвязи с положениями федерального законодательства, следует очевидное отсутствие конкретизации юридического запрета, сформулированного статьями 9
и 9.1
Закона области.
Кроме того, в судебном заседании установлено, что на территории Челябинской области не всеми муниципальными образованиями приняты нормативные правовые акты, предусмотренные объективной стороной оспариваемых заявителем составов, поэтому привлечение к административной ответственности на основании ст. ст. 9
, 9.1
Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО приводит к нарушению на территории Челябинской области принципа равенства всех перед законом, предусмотренного ст. 1.4
КоАП РФ, и принципу действия законодательства об административных правонарушениях в пространстве, установленного ст. 1.8
КоАП РФ.
Нельзя согласиться с доводом представителей Законодательного Собрания Челябинской области и Губернатора Челябинской области о соответствии оспариваемой нормы критерию формальной определенности, так как из анализа оспариваемых правовых норм следует, что по своей юридической конструкции они имеют отсылочный характер, при этом законодателем области сформулирован сложный (бланкетный) способ отсылки: нормы отсылают не к конкретным статьям определенного диспозицией статьи нормативного правового акта, а к целому ряду нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения.
По смыслу статьи 1.1
КоАП РФ материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте, изданном органом местного самоуправления.
Такое правовое регулирование явно выходит за границы бланкетного нормотворчества, исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, оставляя простор для неограниченного усмотрения и произвола должностных лиц при привлечении лиц, осуществляющих транспортные перевозки, к административной ответственности.
Доводы представителей Законодательного Собрания Челябинской области и Губернатора Челябинской области о том, что вопросы пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам не урегулированы федеральным законодательством ввиду их закрепления за органами местного самоуправления, проведение конкурса на право осуществления таких перевозок и введение маршрутной карты являются мероприятиями по организации дорожного движения, согласуются с полномочиями органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не свидетельствуют о правомерности установления законодателем области административной ответственности, так как нормативные правовые акты органов местного самоуправления, на которые имеется отсылка в диспозиции оспариваемых статей Закона
области от 27.05.2010 № 584-ЗО имеют организационную направленность в целях достижения полноты и ясности административных процедур, связанных с транспортным обслуживанием пассажиров, поэтому не могут рассматриваться основой для установления административной ответственности.
Таким образом, в данном случае неопределенность правовых норм ведет к их неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях, что в такой ситуации допускает возможность произвольного их применения, необоснованного привлечения к административной ответственности, в том числе повторного за одно и то же административное правонарушение, и нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, а также равенства применительно к реализации заявителем конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью в сфере перевозки пассажиров автомобильным транспортом и ограничивает такое право в пределах границ Челябинской области на территории муниципальных образований, на которых приняты нормативные правовые акты, регулирующие вопросы заключения договоров об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту и выдачу маршрутных карт.
Суд признает несостоятельным довод представителей Законодательного Собрания Челябинской области о том, что санкции оспариваемых правовых норм соответствует требованиям статьи 3.5
КоАП РФ по следующим основаниям.
Санкциями статьи 9
и 9.1
Закона области действительно установлены штрафы в размерах, не превышающих пределов, установленных ст. 3.5
КоАП РФ. Вместе с тем, установление санкциями оспариваемых статей Закона
области размеров штрафов для должностных лиц от четырех тысяч до пятидесяти тысяч, для юридических лиц от тридцати тысяч до одного миллиона влечет неограниченное усмотрение в процессе правоприменения, что ограничивает конституционные и законодательные гарантии реализации принципа равенства всех перед законом, и не соответствует принципам назначения административного наказания, установленным ст. ст. 4.1
КоАП РФ, в том числе в части соразмерности наказания совершенному административному правонарушению.
В соответствии со статьей 24
Федерального закона "О безопасности дорожного движения" участники дорожного движения имеют право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил.
Таким образом, возможность привлечения к административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение нормативного акта органа местного самоуправления, дает основание полагать, что субъектом Российской Федерации установлен запрет пользоваться дорогой на территории муниципальных образований, которыми приняты нормативные правовые акты, регулирующие вопросы заключения договоров об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту, выдачу маршрутных карт, лицам, которым в соответствии с федеральным законодательством разрешена такая деятельность путем выдачи лицензий, но не заключившим указанные договоры и не имеющим маршрутные карты.
Кроме того, привлечение к административной ответственности водителя по ст. 9.1
Закона области за осуществление им регулярных перевозок пассажира и багажа по муниципальному маршруту без маршрутной карты, которая выдается не водителю, а перевозчику, заключившему договор об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту, при отсутствии, например, на территории города Челябинска нормативного регулирования порядка их выдачи, поскольку решением
Челябинской городской Думы от 22.02.2011 № 22/10 "Об организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории города Челябинска" этот вопрос не урегулирован, иной нормативный правовой акт по данному вопросу не принят, нарушает принцип презумпции невиновности, предусмотренный статьей 1.5
КоАП РФ, поскольку лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушении, в отношении которых установлена его вина, и в нарушение положений части 1 статьи 1.6
КоАП РФ не обеспечивает законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.
Суд также не может согласиться с доводами представителей Законодательного Собрания и Губернатора Челябинской области о том, что оспариваемая часть Закона
области не нарушает прав заявителя, поскольку, допуская реальную возможность необоснованного привлечения к административной ответственности как заявителя, осуществляющего перевозки пассажиров автомобильным транспортом, так и водителей, состоящих с ним в трудовых отношениях, тем самым снижает уровень их правовых гарантий и возлагает на заявителя дополнительные обязанности по заключению договоров об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальному маршруту и получение маршрутной карты.
На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что административная ответственность, предусмотренная статьями 9
и 9.1
Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области", установлена Законодательным Собранием Челябинской области с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и противоречит статьям 26
, 26.3 (часть 2)
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 (пункты 3
, 4
) Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьям 1.1
, 1.2
, 1.3 (п. 3 ч. 1)
, 1.3.1 (п. 1 ч. 1)
, 1.4 (ч. 1)
, 1.5
, 1.6 (ч. 1)
, 1.8
, 4.1
КоАП РФ и имеются основания для удовлетворения требований заявителя.
Руководствуясь ст. ст. 253
, 194
- 198
ГПК РФ, суд
решил:
заявление индивидуального предпринимателя Русина Ю.С. удовлетворить.
Признать статьи 9
и 9.1
Закона Челябинской области от 27 мая 2010 года № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Председательствующий
Г.В.СВИНЦОВА
