ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 марта 2011 г. по делу № 3-31/2011
Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Свинцовой Г.В.,
при секретаре Садыкове Р.Р.
с участием прокурора Соколовой Н.Ф.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Челябинске в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлениям Ефимова А.И., Габараевой Г.В. о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 9
Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области",
установил:
Ефимов А.И. и Габараева Г.В. обратились в Челябинский областной суд с заявлениями о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 9
Закона Челябинской области от 27.05.2010 г. № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" (далее по тексту - Закон области от 27.05.2010 № 584-ЗО). В обоснование требований указали, что являются индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, имеют лицензии на осуществление этого вида деятельности. Оспариваемая правовая норма
возлагает на них дополнительные обязанности, устанавливает ответственность за их неисполнение, противоречит ст. 1.3
Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее по тексту - КоАП РФ), п. 1
- 3 ст. 7
, п. 5
, 7 ст. 14
, п. 5
, 7 ч. 2 ст. 16
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. ст. 1
, 3
, 5
, п. 3
, 4 ст. 6
Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пп. 12 п. 2 ст. 26.3
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не имеет конкретизации юридического запрета.
Определением судьи от 03.03.2011 г. заявления Ефимова А.И. и Габараевой Г.В. объединены в одно производство.
В судебном заседании заявитель Ефимов А.И. и его представители Новоселов А.Г., Гуржей С.Ю. заявленные требования поддержали, дополнили, что оспаривая часть
нормативного правового акта, кроме указанных в заявлении оснований, противоречит также ст. ст. 26
, 26.1
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. ст. 3
, 19
, 27
, 28
Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", п. 2.1.1
Правил дорожного движения Российской Федерации, ст. 4
Федерального закона "О безопасности дорожного движения", уточнили о противоречии нормативного правового акта в оспариваемой части
п. 3 ч. 1 ст. 1.3
КоАП РФ и нарушении, установленных КоАП
РФ, принципов справедливости и соразмерности наказания.
Заявитель Габараева Г.В. и ее представитель Скуратов Д.П. в судебном заседании требования поддержали, уточнили, что оспариваемая часть
нормативного правового акта противоречит п. 3 ч. 1 ст. 1.3
КоАП РФ, дополнили, что кроме указанных в заявлении оснований, она противоречит также п. 5
, 7 ст. 16
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", п. 3 ст. 6
Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", ст. ст. 26
, 26.1
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Представитель Законодательного Собрания Челябинской области Устюгова Л.А. в судебном заседании требования заявителей не признала, указав, что законодателем Челябинской области установлена административная ответственность за нарушение муниципальных нормативных правовых актов в строгом соответствии с федеральным законодательством и в рамках своих полномочий. Статья 9
Закона Челябинской области "Об административных правонарушениях в Челябинской области" не нарушает прав заявителей.
Представитель Губернатора Челябинской области Карпенко С.В. в судебном заседании с заявлениями не согласилась, сославшись на то, что оспариваемая заявителями норма
принята в пределах компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не противоречит федеральному законодательству.
Выслушав пояснения заявителей и их представителей, представителей Законодательного Собрания Челябинской области, Губернатора Челябинской области, исследовав представленные сторонами доказательства и проверив приведенные доводы, выслушав заключение прокурора Челябинской областной прокуратуры, полагавшего заявления не подлежащими удовлетворению, проанализировав положения оспариваемой нормативной правовой нормы
во взаимосвязи с положениями федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что требования заявителей подлежат удовлетворению.
Постановлением
Законодательного Собрания Челябинской области от 27 мая 2010 года № 2297 принят Закон
Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области", который устанавливает административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области, муниципальных нормативных правовых актов, определяет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области полномочия органов государственной власти Челябинской области в данной сфере (статья 1)
.
Закон
Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" опубликован в газете "Южноуральская панорама" 5 июня 2010 года, вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования.
Постановлениями Законодательного Собрания Челябинской области от 24.06.2010 № 2370
и от 30.11.2010 № 77
внесены изменения в Закон Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области".
Оспариваемая заявителями статья 9
Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" изложена в следующей, действующей на день рассмотрения дела, редакции Постановления
Законодательного Собрания Челябинской области от 24.06.2010 № 2370:
"Статья 9. Нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения
Нарушение муниципальных нормативных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения, принятых в пределах полномочий органов местного самоуправления,-
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до одного миллиона рублей.".
В соответствии со статьей 13
Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
Согласно пункту 2 статьи 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В судебном заседании установлено, что заявители Ефимов А.И., Габараева Г.В. осуществляют предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, и имеют лицензии на осуществление указанного вида деятельности со сроком действия соответственно до 27.01.2015 г. и до 12.08.2013 г. (л.д. 20 - 22, 97 - 100, 116 - 117).
Согласно пункту "б" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьями 1
, 3
, 5
Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к мерам, направленным на обеспечение безопасности движения, отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом, транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного контроля и надзора за выполнением законодательства Российской Федерации.
В силу статьи 26
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
Статьей 6 (пункты 3
, 4
) Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передать им осуществление части своих полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Частью 3 статьи 7
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится решение вопросов:
организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) (пункт 12)
;
установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 39)
.
В соответствии с пунктами 5
, 7 части 1 статьи 14
, пунктами 5
, 7 части 1 статьи 16
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а также дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселений и городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно частям 1
- 3 статьи 7
, пункту 1 части 1 статьи 17
Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 1.3 (п. 3 ч. 1)
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1
КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Следовательно, федеральный законодатель, включая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов общественных отношений в сфере административной ответственности (ч. 1 ст. 1.1
, ч. 1 ст. 1.8
КоАП РФ), одновременно предусмотрел пределы нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из равенства всех перед законом и судом, установленному статьями 19, части 1
и 2
, Конституции Российской Федерации, который может быть обеспечен только при условии ее ясности, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.
Из системного анализа положений Закона
области от 27.05.2010 № 584-ЗО в его взаимосвязи с положениями федерального законодательства, следует очевидное отсутствие конкретизации юридического запрета, сформулированного статьей 9
Закона области.
В данном случае неопределенность правовой нормы
ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях, что в такой ситуации допускает возможность произвольного ее применения, необоснованного привлечения к административной ответственности и нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Нельзя согласиться с доводом представителя Законодательного Собрания Челябинской области о соответствии оспариваемой нормы
критерию формальной определенности, так как она имеет отсылку к нормативным правовым актам органов местного самоуправления, поскольку в ней отсутствует ясность правового регулирования, что приводит к нарушению принципа равенства перед законом, предусмотренного ст. 1.4
КоАП РФ, и принципа равенства применительно к реализации заявителями конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью в сфере перевозки пассажиров автомобильным транспортом.
Суд признает несостоятельным довод представителя Законодательного Собрания Челябинской области о том, что санкция указанной статьи
соответствует требованиям статьи 3.5
КоАП РФ, согласно которой административный штраф устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, для юридических лиц - одного миллиона рублей по следующим основаниям.
Санкциями статьи 9
Закона области действительно установлены штрафы в размерах, не превышающих пределов, установленных ст. 3.5
КоАП РФ. Вместе с тем, при отсутствии в диспозиции статьи конкретизации юридического запрета установление минимального размера штрафа для граждан в размере от 3000 руб., для должностных лиц - от 5000 рублей, для юридических, лиц - от 200 000 рублей, ограничивает конституционные и законодательные гарантии реализации принципа равенства всех перед законом, и не соответствует принципам назначения административного наказания, установленным ст. ст. 4.1
КоАП РФ, в том числе в части соразмерности наказания совершенному административному правонарушению.
Доводы представителя Законодательного Собрания Челябинской области о том, что вопросы о самовольном изменении маршрута движения, уменьшении количества состава и маршрутов не урегулированы федеральным законодательством и законодателем субъекта, являются также несостоятельными, поскольку указанные вопросы урегулированы Федеральным законом
от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (статьями 3
, 19
, 27
), а также Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (пункты 3
- 7
, 11
).
Пунктом 17
Положения "О создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах города Магнитогорска автомобильным транспортом", утвержденного решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 21.12.2010 № 232, на который ссылаются заявители в пояснениях, данных в судебном заседании, как на одно из оснований привлечения к административной ответственности их работников - водителей, предусмотрено, что водитель транспортного средства, осуществляющего регулярные перевозки пассажиров и багажа по маршруту, обязан иметь при себе маршрутную карту и при проведении контрольных мероприятий предъявить ее по требованию уполномоченного лица.
Суд признает обоснованными ссылки заявителей на нарушение принципа справедливости наказания при применении статьи
оспариваемого Закона области, на основании которой в соответствии с пунктом 17
названного Положения, водители - граждане на территории города Магнитогорска привлекаются к административной ответственности в виде штрафа в размере 5000 рублей за осуществление перевозок пассажиров, багажа без наличия маршрутной карты на маршруте регулярных перевозок, которая не предусмотрена п. 2.1.1
Правил дорожного движения. При этом при совершении водителем подобного по составу правонарушения, например, за отсутствие лицензионной карточки, наступает административная ответственность по ч. 2 ст. 12.3
КоАП РФ, которая влечет назначение наказания в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере ста рублей.
Перечень документов, которые обязан иметь при себе водитель и по требованию сотрудника милиции передавать им для проверки установлен п. 2.1.1
Правил дорожного движения Российской Федерации, то есть, урегулирован федеральным законодательством. Следовательно, оспариваемая правовая норма устанавливает административную ответственность за невыполнение мер в сфере организации транспортного обслуживания населения по вопросу, урегулированному федеральным законодательством.
В соответствии со статьей 24
Федерального закона "О безопасности дорожного движения" участники дорожного движения имеют право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил.
Статьей 17
Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. К таким видам деятельности отнесены перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (подпункт 62 пункта 1)
.
Таким образом, возможность привлечения к административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение нормативного акта органа местного самоуправления, в частности пункта 17
Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах города Магнитогорска автомобильным транспортом, утвержденного решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 21.12.2010 № 232, дает основание полагать, что субъектом Российской Федерации установлен запрет пользоваться дорогой на территории Магнитогорского городского округа лицам, которым в соответствии с федеральным законодательством разрешена такая деятельность путем выдачи лицензий, поскольку Закон
области устанавливает такое правовое регулирование в области транспортного обслуживания населения в Челябинской области, при котором фактически вводится запрет на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории города Магнитогорска, лицами, не имеющими договоров на транспортное обслуживание пассажиров (п. 11
этого Положения) заключенных по результатам проведения торгов с администрацией города Магнитогорска, и не имеющими маршрутных карт.
Кроме того, при использовании в тексте оспариваемой нормы термина "принятых в пределах полномочий органов местного самоуправления", законодатель области не учел, что в силу ст. 26.1
КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении проверка полномочий органа местного самоуправления по принятию муниципального правового акта, подлежащего применению, федеральным законодателем не отнесена к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, поэтому оспариваемая норма противоречит ст. 26.1
КоАП РФ.
Суд также не может согласиться с доводами представителей Законодательного Собрания и Губернатора Челябинской области о том, что оспариваемая часть
Закона области не нарушает прав заявителей, поскольку, допуская реальную возможность необоснованного привлечения к административной ответственности, тем самым снижает уровень их правовых гарантий как индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.
Несостоятельными являются доводы представителей Законодательного Собрания Челябинской области и Губернатора Челябинской области о возможном нарушении прав заявителей не оспариваемой частью
Закона области, а нормативным правовым актом органа местного самоуправления, поскольку как указано выше, законность принятия органом местного самоуправления правового акта не подлежит выяснению и не выясняется правоприменителем в рамках дела об административном правонарушении, что подтверждается не только нормой статьи 26.1
КоАП РФ, но и представленными в материалы дела Постановлением № 0607 от 17.02.2011 г. о привлечении к административной ответственности гражданина Мочакова О.А., протоколами об административном правонарушении (л.д. 77 - 80), согласно которым граждане, в том числе водитель ИП Габараевой Рахимов С.А. (л.д. 78 - 79, 112115), привлекаются в представленных случаях к административной ответственности на основании ст. 9 Закона области.
Согласно Протоколам изъятия вещей от 04.03.2011 г., от 03.03.2011 г. (л.д. 81 - 83) автомобили ГАЗ 322123 г/н <...> и ГАЗ 322132 г/н <...> RUS, принадлежащие Ефимову А.И. (л.д. 98), были изъяты главными специалистами администрации г. Магнитогорска и администрации Ленинского района г. Челябинска у водителей Щебуноева И.Е. и Зуева Г.А. также на основании оспариваемой ст. 9
Закона области и п. 17
Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах города Магнитогорска автомобильным транспортом, утвержденного решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 21.12.2010 № 323.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о возможности неограниченного усмотрения в процессе правоприменения оспариваемой нормы и снижает уровень гарантий государственной защиты прав граждан, должностных лиц и юридических лиц, что подтверждается представленными заявителями доказательствами о привлечении водителей к административной ответственности, возбуждении дел об административном правонарушении, изъятии транспортных средств у заявителя Ефимова А.И.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что административная ответственность, предусмотренная статьей 9
Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области", установлена Законодательным Собранием Челябинской области с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и противоречит статьям 26
, 26.3 (часть 2)
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 (пункты 3
, 4
) Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", статьям 1.3 (п. 3 ч. 1)
, 1.3.1 (п. 1 ч. 1)
, 1.4 (ч. 1)
, 26.1
КоАП РФ и имеются основания для удовлетворения требований заявителей.
Руководствуясь ст. 253
, 194
- 198
ГПК РФ, суд
решил:
заявления Ефимова А.И. и Габараевой Г.В. удовлетворить.
Признать статью 9
Закона Челябинской области от 27 мая 2010 года № 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Председательствующий:
Г.В.СВИНЦОВА
