АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 23 ноября 2011 г. по делу № А52-2702/2011
Резолютивная часть решения оглашена 16 ноября 2011 года.
Полный текст решения изготовлен 23 ноября 2011 года.
Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Лебедева А.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ш., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле
к Счетной палате Псковской области
о признании недействительным частично представления от 27.07.2011 № МХ-05-07/0322,
при участии в заседании:
от заявителя: В. - заместитель председателя государственно-правового комитета, доверенность от 19.10.2011 № 12; Г. - консультант отдела бухгалтерского учета и юридической экспертизы, доверенность от 17.05.2011 № 06;
от ответчика: И. - начальник отдела правового, финансового и кадрового обеспечения, доверенность от 20.06.2011 № МХ-01-16/0275; К. - аудитор, доверенность от 20.06.2011 № МХ-01-16/0275.
Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле (далее Комитет) обратился с заявлением (с учетом дополнения (т. 1, л.д. 12 - 13)) о признании недействительными пункта 1, абзаца 3 пункта 2, пункта 3, абзаца 2 пункта 4, пункта 6 представления от 27.07.2011 № МХ-05-07/0322 Счетной палаты Псковской области (далее Счетная палата).
Письменными заявлениями от 10.11.2011 Комитет уточнил требование, а также отказался от части заявленного требования (т. 2, л.д. 112 - 115) и просит признать недействительным представление от 27.07.2011 № МХ-05-07/0322 Счетной палаты Псковской области в части пункта 1, пункта 3, пункта 4 (в части требования по усилению контроля за возвратом субсидий, имеющих целевое назначение, но не использованных Фондом в текущем финансовом году, на счет Комитета с последующим зачислением данных средств на единый счет областного бюджета, и требования по предусмотрению в соглашениях о предоставлении субсидий из областного бюджета в рамках реализации областной досрочной целевой программы
"Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009 - 2011 годы", заключенных Комитетом с Фондом, возврат неиспользованных в текущем финансовом году средств субсидий на счет Комитета).
Уточнение требования заявителя и отказ от части требования приняты судом в соответствии со статьей 49
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представители заявителя требование поддержали по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему (т. 2, л.д. 89 - 93).
Представители ответчика в судебном заседании требование не признали по основаниям, изложенным в отзыве.
Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, суд
установил:
Постановлением
Администрации Псковской области от 26.05.2009 № 179 утверждена областная долгосрочная целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009 - 2011 годы". Комитет определен исполнителем-координатором данной программы.
В период с 13.05.2011 по 20.02.2011 Счетной палатой проведена проверка использования бюджетных средств, выделенных из областного бюджета на реализацию областной долгосрочной целевой программы
"Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009 - 2011 годы".
В целях устранения выявленных проверкой нарушений, Счетной палатой вынесено представление от 27.07.2011 № МХ-05-07/0322 (т. 1 л.д. 15 - 41). В соответствии с обжалуемой частью данного представления Комитету необходимо выполнить следующие действия. Обеспечить строгое соблюдение установленного Минэкономразвития РФ на 2011 год уровня софинансирования расходных обязательств Псковской области за счет субсидий на оказание поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Не допускать неправомерного отвлечения средств областного бюджета на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета. Обеспечить мероприятия по закреплению нормативным правовым актом субъекта РФ норм, определяющих основные требования по управлению средствами гарантийного фонда в отношении средств областного бюджета, для повышения уровня капитализации Гарантийного фонда (далее фонд), а также норм, определяющих порядок использования доходов, полученных фондом в результате размещения средств гарантийного фонда во вклады (депозиты) кредитных организаций. Усилить контроль за возвратом субсидий, имеющих целевое назначение, но не использованных Фондом в текущем финансовом году, на счет Комитета с последующим зачислением данных средств на единый счет областного бюджета. Предусмотреть в соглашениях о предоставлении субсидий из областного бюджета в рамках реализации областной досрочной целевой программы
"Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009 - 2011 годы" (далее ОДЦП), заключенных Комитетом с Фондом, возврат неиспользованных в текущем финансовом году средств субсидий на счет Комитета.
С указанными требованиями Комитет не согласился, обратился в суд и просит признать недействительным представление от 27.07.2011 № МХ-05-07/0322 в части приведенных выше требований ответчика.
Представители заявителя в судебном заседании поддержали требование по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему (т. 2, л.д. 89 - 93). Пояснили, что исполнение обжалуемых пунктов представления Счетной палаты препятствует возможности экономической поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства области, осуществляемой Комитетом, как исполнителем-координатором программы.
Счетная палата просит отказать в удовлетворении требования, по основаниям, изложенным в отзыве (т. 2, л.д. 65 - 77), поскольку считает, что оспоренное представление является законным и обоснованным, не нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Представители ответчика в судебном заседании пояснили, что требования обжалуемых пунктов представления направлены на вновь возникающие правоотношения и вновь составляемые документы, вносить изменения в уже составленные документы Счетная палата не требует.
Суд считает, что заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 27
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 198
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации, граждане и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
За неисполнение представления в соответствии с пунктом 3 статьи 27
Закон Псковской области от 16.10.2006 № 588-оз "О Счетной палате Псковской области" (далее Закон № 588-оз) предусмотрена административная ответственность.
Комитет является исполнителем - координатором ОДЦП, получает и распределяет бюджетные средства в рамках реализации данной программы
, то есть осуществляет экономическую деятельность, связанную с предметом проверки. Следовательно, считая возлагаемые на него обязанности незаконными, Комитет вправе был обратиться в суд с заявлением о признании представления недействительным.
В соответствии с Законом
№ 588-оз Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.
Статьей 2
указанного закона определены задачи Счетной палаты, одной из которых является контроль за законностью, достоверностью, целесообразностью, эффективностью хозяйственных и финансовых операций на объектах контроля, контроль за соблюдением бюджетного законодательства распорядителями и получателями средств областного бюджета.
В соответствии со статьей 11
Закона № 588-оз для выполнения возложенных на Счетную палату задач она осуществляет контрольно-ревизионную деятельность в органах государственной власти области, иных государственных органах, бюджетных учреждениях и государственных унитарных предприятиях, получающих средства областного бюджета.
В соответствии со статьей 27
Закона области в целях устранения выявленных нарушений и возмещения ущерба, Счетная палата вправе вносить представления.
Указанные нормативные положения, подтверждают полномочия ответчика на осуществление проверки Комитета и вынесение представления, что не оспаривается заявителем.
1. По пункту 1 представления.
Пунктом 1 оспариваемого представления Счетная палата предложила Комитету обеспечить строгое соблюдение установленного Минэкономразвития РФ на 2011 год уровня софинансирования расходных обязательств Псковской области за счет субсидий на оказание поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Не допускать неправомерного отвлечения средств областного бюджета на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета.
В соответствии с пунктом 6
Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2009 № 178, Министерство экономического развития Российской Федерации ежегодно утверждает значения уровня софинансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, по субъектам Российской Федерации в соответствии с пунктом 14
настоящих Правил.
В свою очередь, пунктом 3 статьи 219
Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) установлено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
Таким образом, в рассматриваемом пункте ответчик изложил применительно к Комитету требования, закрепленные в нормативных актах, без указания ни какое-либо их толкование со стороны Счетной палаты.
Заявителем не оспариваются ни полномочия Минэкономразвития, установленные вышеназванными Правилами
, ни необходимость соблюдения уровня софинансирования и положений статьи 219
БК РФ. Более того, представители Комитета в ходе судебного разбирательства не смогли назвать ни одного нормативного акта, который бы позволял Комитету не соблюдать устанавливаемые Минэкономразвития уровни софинансирования расходных обязательств, либо позволял бы отвлекать средства областного бюджета на софинансирование расходных обязательств федерального бюджета, сверх доведенных лимитов.
Доводы Комитета по данному вопросу, изложенные в заявлении и дополнении к нему, не принимаются судом, как не имеющие отношения к предложениям Счетной палаты, изложенным в оспариваемом пункте 1 представления, которые, как уже указывалось выше, носят исключительно общий характер. Доводы Комитета не основаны на буквальном тексте оспариваемого пункта и фактически являются расширительным толкованием содержания этого пункта.
При таких обстоятельствах, суд считает рассматриваемое требование Комитета необоснованным, противоречащим указанным выше правовым нормам.
2. По пункту 3 представления.
Пунктом 3 оспариваемого представления Счетная палата предложила Комитету обеспечить мероприятия по закреплению нормативным правовым актом субъекта РФ норм, определяющих основные требования по управлению средствами гарантийного фонда в отношении средств областного бюджета, для повышения уровня капитализации Гарантийного фонда, а также норм, определяющих порядок использования доходов, полученных фондом в результате размещения средств гарантийного фонда во вклады (депозиты) кредитных организаций.
В обоснование своей позиции ответчик ссылается на положения пункта 3 статьи 78
БК РФ, пункт 3
приказа Минэкономразвития России от 24.12.2009 № 545 "О внесении изменений в Приказ Минэкономразвития России от 30.01.2009 № 31 "О мерах по реализации в 2009 году мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства".
В соответствии с пунктом 3
вышеназванного Приказа, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано включить в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации нормы раздела 14
в отношении средств бюджетов субъектов Российской Федерации для повышения уровня капитализации гарантийных фондов и фондов поручительств, входящих в инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Таким образом, названная норма
не является императивной и носит рекомендательный характер.
Согласно пункту 3 статьи 78
БК РФ, нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в том числе, цели, условия и порядок предоставления субсидий. По мнению представителей Счетной палаты, оспариваемые требования пункта 3 представления касаются нормативного определения условий предоставления субсидий.
Вместе с тем, такое толкование не соответствует тексту оспариваемого пункта, который касается не закрепления условий и порядка предоставления субсидий, а управления средствами гарантийного фонда для повышения уровня его капитализации, а также порядка использования доходов фонда. В связи с изложенным, ссылку ответчика на пункт 3 статьи 78
БК РФ суд считает необоснованной.
Кроме того, в соответствии со статьей 23
Закона № 588-оз, Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств областного бюджета.
На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства области и представляет их на рассмотрение областному Собранию и губернатору области.
Таким образом, ответчик, полагая необходимым внесение изменений в нормативные акты Псковской области с целью совершенствования бюджетного законодательства области, мог и должен был самостоятельно, руководствуясь названной нормой, представить соответствующие предложения на рассмотрение областного Собрания и губернатора области, а не поручать это проверяемому лицу. Включая данные требования в представление, Счетная палата фактически переложила свои обязанности на Комитет, что противоречит статье 23
Закона № 588-оз.
При таких обстоятельствах, суд считает требование Счетной палаты, изложенное в пункте 3 обжалуемого представления, необоснованным, противоречащим указанным выше нормам областного и федерального законодательства.
3. По пункту 4 представления.
Пунктом 4 в оспариваемой части представления Счетная палата предложила Комитету усилить контроль за возвратом субсидий, имеющих целевое назначение, но не использованных Фондом в текущем финансовом году, на счет Комитета с последующим зачислением данных средств на единый счет областного бюджета. Предусмотреть в соглашениях о предоставлении субсидий из областного бюджета в рамках реализации областной досрочной целевой программы
"Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009 - 2011 годы", заключенных Комитетом с Фондом, возврат неиспользованных в текущем финансовом году средств субсидий на счет Комитета.
Свое требование ответчик мотивировал положениями пункта 4 статьи 242
БК РФ, пункта 13
Положения о порядке предоставления субсидий, утвержденного постановлением Администрации Псковской области "Об утверждении Положения о порядке предоставления из областного бюджета субсидий автономной некоммерческой организации "Фонд гарантий и развития предпринимательства Псковской области" от 09.09.2009 № 345 (далее Положение № 345).
Пунктом 4 статьи 242
БК РФ установлено, что не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.
Таким образом, в соответствии с указанными положениями пункта 4 статьи 242
БК РФ, не использованные Комитетом остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению Комитетом на единый счет бюджета, что не оспаривается заявителем.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 13
Положения № 345, недоиспользованные средства субсидий (получателем субсидий является фонд) подлежат возврату в областной бюджет в сроки, установленные Государственным финансовым управлением Псковской области.
Исходя из системного толкования пункта 13
Положения № 345 и пункта 4 статьи 242
БК РФ, суд приходит к выводу, что средства фонда, полученные им в виде субсидий и не использованные им, подлежат возврату на счет выдавшего их лица - Комитета и последующему перечислению последним на единый счет бюджета.
Следовательно, включение данного порядка в соглашения между Комитетом и фондом не противоречит вышеназванным нормам, соответствующее требование ответчика является обоснованным.
Довод заявителя о том, что указанный порядок возврата средств затруднит финансирование субъектов предпринимательской деятельности, поскольку предусмотренная бюджетным законодательством процедура повторного использования возвращенных в порядке статьи 242
БК РФ бюджетных средств является длительной, не принимается судом, как несостоятельный. Использование бюджетных средств, ввиду значимости и подконтрольности данного процесса, является регламентированным. Указанный довод заявителя касается целесообразности возврата средств, но не вопроса законности. Поскольку процесс возврата и нового использования ранее возвращенных бюджетных средств регламентирован БК
РФ, участники бюджетных правоотношений должны им руководствоваться.
В части требования Счетной палаты усилить контроль за возвратом субсидий, суд считает требование заявителя также не состоятельным.
В ходе судебного разбирательства представители ответчика в обоснование своего требования сослались на устав фонда (т. 2, л.д. 127 - 135) в соответствии с разделом 5.1 которого Комитет, как учредитель фонда, осуществляет надзор за использованием средств фонда и соблюдением законодательства. Кроме того, указывают на пункт 2.1.3 соглашения между Комитетом и фондом (соглашения составляются по типовой форме), согласно которому Комитет как учредитель, осуществляет контроль за расходованием средств субсидии, в порядке, установленном бюджетным законодательством (т. 2, л.д. 116 - 119).
Поскольку, Комитет, как учредитель, имеет право в соответствии с уставом фонда осуществлять контроль за соблюдением фондом законодательства, а вопрос возврата субсидий, как уже было указано выше, урегулирован положениями бюджетного законодательства, то требования Счетной палаты в этой части также являются законными и обоснованными.
Довод заявителя о том, что Комитет не является органом, осуществляющим финансовый контроль, не принимается судом, как несостоятельный. В рассматриваемом случае, при создании фонда и утверждения его устава Комитет предусмотрел для себя, как учредителя, функцию осуществления надзора за соблюдением фондом законодательства, без каких-либо изъятий, следовательно и бюджетного законодательства в том числе.
Как уже указывалось выше, в силу статьи 198
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания решений и действий (бездействия) незаконными необходимо в совокупности два условия: несоответствие данного решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение действием (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя.
Согласно статье 4
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.
Исходя из смысла указанных норм следует, что заявитель должен доказать, что оспариваемым представлением были нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из содержания обжалуемой части вышеназванного представления усматривается обязанность Комитета соблюдать законодательство (пункт 1 представления), обеспечить мероприятия по разработке нормативного акта субъекта РФ (пункт 3), усилить контроль за возвратом субсидий и предусмотреть в соглашениях с фондом сам возврат (пункт 4). Вместе с тем, указанные требования, по мнению суда не нарушают права Комитета в сфере экономической деятельности, не возлагают на Комитет никаких обязанностей в сфере экономической деятельности и не создают препятствий в ее осуществлении. Обеспечение мероприятий по разработке нормативного акта, хоть и связанного с экономической деятельностью Комитета, относится к сфере нормотворческой, но не экономической деятельности. Требования о соблюдении законодательства (пункт 1), требование об усилении контроля и включения пункта о возврате субсидий в текст соглашений с фондом (пункт 4) также не являются препятствием в осуществлении Комитетом экономической деятельности, поскольку носят общий характер. Доводы Комитета об обратном не принимаются судом, как необоснованные, поскольку не связаны непосредственно с оспариваемым представлением, а касаются взаимоотношений между фондом и субъектами предпринимательской деятельности.
Учитывая изложенное, суд считает, что оспариваемым представлением ответчика права Комитета не нарушены.
Отсутствие нарушения прав заявителя является, в силу вышеназванных норм Арбитражного процессуального кодекса
, самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования заявителя.
Суд приходит к выводу, что в удовлетворении требования Комитета следует отказать.
Поскольку заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается.
Руководствуясь статьями 167
- 170
, 201
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
решил:
Отказать в удовлетворении требования Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле о признании недействительным пункта 1, пункта 3, пункта 4 в части требования по усилению контроля за возвратом субсидий, имеющих целевое назначение, но не использованных Фондом в текущем финансовом году, на счет Комитета с последующим зачислением данных средств на единый счет областного бюджета, и требования по предусмотрению в соглашениях о предоставлении субсидий из областного бюджета в рамках реализации областной досрочной целевой программы
"Развитие малого и среднего предпринимательства в Псковской области на 2009 - 2011 годы", заключенных Комитетом с Фондом, возврат неиспользованных в текущем финансовом году средств субсидий на счет Комитета), представления Счетной палаты Псковской области от 27.07.2011 № МХ 05-07/0322
На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.
Судья
А.А.ЛЕБЕДЕВ
