Направлено письмом от 7 марта 2012 г. № 02-1621
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 6 марта 2012 г. № 288н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПО КУЛЬТУРЕ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 13 ОКТЯБРЯ 2009 Г. № 01-20/227
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПО ПРОВЕДЕНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И ПРОВЕРКИ СОСТОЯНИЯ
ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения
о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения
об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа
Комитета по культуре Администрации Волгоградской области от 13 октября 2009 г. № 01-20/227 "Об утверждении административного регламента по проведению государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом
утвержден административный регламент
Комитета по культуре Администрации Волгоградской области по проведению государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия (далее - Административный регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа
являются общественные отношения, возникающие в сфере организации предоставления государственной функции по проведению государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией
Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом
Российской Федерации;
- Земельным кодексом
Российской Федерации;
- Федеральным законом
от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 30.11.2011 № 364-ФЗ);
- Федеральным законом
от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в редакции от 30.11.2011 № 348-ФЗ);
- Федеральным законом
от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 27.07.2010 № 227-ФЗ);
- постановлением
Правительства Российской Федерации от 16.12.2002 № 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия";
- постановлением
Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 19.08.2011 № 705);
- Уставом
(Основным законом) Волгоградской области;
- Законом
Волгоградской области от 09.01.2007 № 1410-ОД "О приватизации имущества, находящегося в собственности Волгоградской области" (в редакции от 10.06.2011 № 2192-ОД);
- Законом
Волгоградской области от 10.11.2008 № 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 28.04.2011 № 2179-ОД);
- Законом
Волгоградской области от 01.07.2009 № 1908-ОД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Волгоградской области" (в редакции от 26.07.2011 № 2218-ОД);
- постановлением
Главы Администрации Волгоградской области от 07.11.2008 № 1506 "Об утверждении Положения о Комитете по культуре Администрации Волгоградской области" (в редакции от 12.07.2011 № 751);
- постановлением
Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 № 592-п "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций".
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2
Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции
Российской Федерации, Гражданского кодекса
Российской Федерации, Основ законодательства
Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом
и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Пунктами 1
, 3
, 4 статьи 9.2
указанного Федерального закона определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения.
Пунктом 6
постановления Правительства Российской Федерации "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" определено, что при утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться Правилами
, утвержденными настоящим постановлением.
В соответствии с пунктом 6.1
Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 № 592-п, административный регламент утверждается органом исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей государственной функции.
Следовательно, исследуемый Приказ
издан с соблюдением требований Конституции
Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 34
Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят Глава Администрации Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Приложением
к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" определено, что Комитет по культуре Администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пункту 2.5
Положения о Комитете по культуре Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 07.11.2008 № 1506, Комитет осуществляет государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения в соответствии с действующим законодательством в пределах своей компетенции.
В соответствии с подпунктом 3.5.2 пункта 3.5
указанного выше Положения председатель Комитета издает приказы и распоряжения, контролирует их исполнение.
Таким образом, Комитет по культуре Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти вправе регулировать рассматриваемые отношения путем издания нормативного правового акта в форме Приказа
.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1. Подпунктом 1 абзаца 19 раздела 3
административного регламента определено, что в ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения: наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, физических лиц в отношении которых будет проводиться проверка.
Вместе с тем, частью 4 статьи 9
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено, в ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются следующие сведения: наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими своей деятельности.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении отличных от установленных федеральным законодательством сведений в ежегодных планах проведения плановых проверок.
2. Абзацем 2 раздела 5
административного регламента установлено, что в распоряжении или приказе председателя Комитета, заместителя председателя Комитета указываются:
1. Наименование органа государственного контроля (надзора).
2. Фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций.
3. Наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя или физического лица, проверка которых проводится.
4. Цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения.
5. Правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования.
6. Сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки.
7. Перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю.
8. Перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.
9. Даты начала и окончания проведения проверки.
Вместе с тем, в соответствии с частями 2
и 3 статьи 14
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:
1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении отличных от установленных федеральным законодательством требований, которые должен содержать приказ о проведении проверки.
3. Приложениями 2
и 4
административного регламента утверждены формы заявления о согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства и акта проверки.
Вместе с тем, частью 6 статьи 10
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определено, что типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Приказом
Минэкономразвития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утверждены типовая форма заявления
о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и типовая форма акта
проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в превышении полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в части утверждения формы заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства и акта проверки.
Кроме того в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1. Наименование
исследуемого нормативного правового акта сформулировано следующим образом: "Об утверждении административного регламента по проведению государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия".
Вместе с тем абзацем 1 раздела 1
административного регламента установлено, что административный регламент "О порядке проведения государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия" определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Комитета по культуре Администрации Волгоградской области, его структурных подразделений и должностных лиц Комитета при осуществлении указанной функции.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в не соответствии наименования исследуемого нормативного правового акта его содержанию и не отражает предмет правового регулирования.
2. Исследуемый административный регламент
состоит из следующих разделов: общие положения
; административные процедуры
; проведение проверок
; внеплановые проверки
; документарная проверка
; выездная проверка
; срок проведения проверок
; порядок организации проверки
; ограничения при проведении проверки
; меры, принимаемые должностными лицами
Комитета в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки; обязанности должностных лиц
Комитета при проведении проверки; ответственность Комитета
и должностных лиц при проведении проверки; права лица
, в отношении которого проводится проверка; ответственность
юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей за нарушение законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; порядок и формы контроля
.
Вместе с тем пунктом 3.2
Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 10.10.2011 № 592-п, установлено, что административный регламент содержит следующие разделы:
а) общие положения;
б) требования к порядку исполнения государственной функции;
в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также его должностных лиц.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в неверном изложении содержания разделов нормативного правового акта.
Текст исследуемого нормативного правового акта на момент проведения правовой экспертизы не опубликован.
Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 15
Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, поскольку приказ
Комитета по культуре Администрации Волгоградской области от 13 октября 2009 г. № 01-20/227 затрагивает права и свободы человека и гражданина в сфере проведения государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия, следовательно, его не опубликование будет являться нарушением требований части 3 статьи 15
Конституции Российской Федерации.
Вывод: приказ
Комитета по культуре Администрации Волгоградской области от 13 октября 2009 г. № 01-20/227 "Об утверждении административного регламента по проведению государственного контроля и проверки состояния объектов культурного наследия" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления субъектом Российской Федерации иных требований к порядку проведения проверок, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Предлагаем привести исследуемый Приказ
в соответствие с действующим законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; опубликовать исследуемый нормативный правовой акт; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ
