САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 января 2012 года
Самарский областной суд в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Зелениной С.Ю.,
с участием прокурора Маврина Н.П.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащей и недействующей части 3 статьи 4
Закона Самарской области № 2-ГД "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области",
установил:
Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей и недействующей части 3 статьи 4
Закона Самарской области № 2-ГД "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области".
Противоречие действующему законодательству прокурор усматривает в том, что в данной норме в перечне нормативных правовых актов, на соответствие которым проверяются муниципальные правовые акты при проведении юридической экспертизы уполномоченным органом Самарской области по ведению государственного регистра муниципальных нормативных актов, отсутствует устав муниципального образования.
Что противоречит части 2 статьи 43
и статье 74
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в соответствии с которой муниципальные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу муниципального образования.
В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области требования поддержал полностью по мотивам, изложенным в заявлении.
Представитель Управления Министерства юстиции РФ по Самарской области, привлеченный к участию в деле по ходатайству прокурора, считает: требования прокурора подлежат удовлетворению по тому основанию, что оспариваемой нормой не предусмотрено проведение экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие уставу муниципального образования, что вытекает из действующего законодательства.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, а не ФЗ-184.
Представители Самарской Губернской Думы и Правительства Самарской области заявленные прокурором требования не признали, ссылаясь на то, что обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов иным муниципальным нормативным правовым актам, в том числе и уставу, целью создания и ведения регистра не является. Кроме того, в соответствии с подпунктом 2 статьи 21
ФЗ-184 высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять контрольные полномочия путем проведения экспертизы муниципальных правовых актов на предмет соответствия их уставу конкретного муниципального образования.
Также считают, что требования прокурора удовлетворению не подлежат, поскольку оспариваемый законодательный акт определяет порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, в связи с чем не может (не должен) регулировать порядок проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о наличии противоречия оспариваемой нормы действующему законодательству, при этом суд исходит из следующего.
В соответствии со ст. 72
Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с п.п. 64 п. 2 ст. 26.3
ФЗ-184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а не ФЗ-131.
В силу ст. 43.1
ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.
Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации образуют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с постановлением
Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 "О ведении федерального регистра муниципальных правовых актов" уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции РФ.
Названным постановлением Правительством РФ было утверждено Положение
о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Положение определяет порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных актов (далее - регистр). Согласно положения регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции
РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре.
Включению в регистр подлежат регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.
В целях реализации указанного Постановления
Правительства от 10.09.2008 № 657 Министерством юстиции РФ была разработана Методика
ведения федерального регистра муниципальных нормативных актов, которая утверждена приказом Минюста РФ от 19.12.2008 № 298 "Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов".
В пунктах 3
и 4
Методики установлено, что федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов имеет информационное и технологическое сопряжение с федеральным регистром нормативных правовых актов субъектов РФ, реестром уставов муниципальных образований и реестром муниципальных образований. Федеральный регистр муниципальных нормативных актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.
В соответствии с пунктом 8
Методики в регистр включаются экспертные заключения уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ на муниципальные акты.
В силу пункта 10
Методики в регистр заносятся сведения о несоответствии определенного муниципального акта уставу муниципального образования.
В пределах полномочий, определенных действующим федеральным законодательством, на которое указано выше, Самарской Губернской Думой был принят Закон
Самарской области от 09.02.2009 № 2-ГД "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области", который определяет порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Самарской области.
В соответствии с Законом Самарской области № 2-ГД уполномоченным органом исполнительной власти Самарской области по ведению регистра является аппарат Правительства Самарской области (статья 3)
.
Согласно части 2 статьи 5
Закона № 2-ГД уполномоченный орган исполнительной власти Самарской области вправе осуществлять правовую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.
В соответствии с частью 4 статьи 5
названного Закона уполномоченным органом исполнительной власти Самарской области определяются:
порядок и сроки проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов;
порядок организации работы по ведению регистра, представлению и включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов и сведений в соответствии со статьей 4
настоящего Закона;
порядок предоставления сведений, содержащихся в регистре.
Часть 1 статьи 4
Закона Самарской области определяет, какие сведения включаются в регистр. Часть 2
устанавливает, что дополнительные сведения о муниципальном нормативном акте, подлежащие включению в регистр, определяются уполномоченным органом исполнительной власти Самарской области.
Часть 3
названной нормы, которая оспаривается прокурором, изложена в следующей редакции:
"В случае если в результате правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, проведенной уполномоченным органом исполнительной власти Самарской области в соответствии с частью 3 статьи 5
настоящего Закона, установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству или законодательству Самарской области, в регистр включаются соответствующие экспертные заключения.".
Во исполнение Закона
Самарской области № 2-ГД уполномоченным органом - аппаратом Правительства Самарской области были приняты приказы:
от 10.08.2009 № 7-п
"Об утверждении порядка организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных актов Самарской области, представлению и включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Самарской области";
от 29.10.2009 № 10-п
"Об определении порядка проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Самарской области".
Поскольку, как установлено федеральным законом, на который указано выше, а также указано в Методике
, утвержденной Минюстом РФ, регистры муниципальных правовых актов субъектов РФ являются составной частью федерального регистра, поэтому порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта должен соответствовать правилам ведения федерального регистра.
Также из действующего федерального законодательства и Закона
Самарской области № 2-ГД следует, что ведение регистра включает в себя проведение правовой экспертизы на соответствие муниципального акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
При этом, в соответствии с частью 4 статьи 7
ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 43
указанного ФЗ-131 устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
В оспариваемой прокурором норме законодатель Самарской области определил, какие экспертные заключения включаются в регистр, а именно: заключения, которыми установлено несоответствие муниципальных нормативных правовых актов Конституции
РФ, федеральному законодательству или законодательству Самарской области.
Тогда как утвержденной в соответствии с действующим федеральным законодательством Методикой
предусмотрено включение в регистр всех имеющихся экспертных заключений уполномоченного органа на муниципальные акты, независимо от того, на предмет соответствия чему он проверялся, а также предусмотрено включение в регистр сведений о несоответствии определенного муниципального акта уставу муниципального образования.
Таким образом, часть 3 статьи 4
Закона Самарской области, определяя перечень экспертных заключений (полученных по итогам правовой экспертизы), подлежащих внесению в регистр, ограничила его по сравнению с установленным в соответствии с федеральным законодательством, поскольку оспариваемой нормой не предусмотрено внесение в регистр экспертных заключений по итогам правовой экспертизы на предмет соответствия муниципального нормативного акта уставу муниципального образования. При том, что действующее законодательство таких ограничений не содержит.
Следует также отметить то обстоятельство, что в целях реализации Закона Самарской области № 2-ГД (часть 2 статьи 4
, часть 4 статьи 5
), на основании установленных законом субъекта положений, уполномоченным органом был определен порядок организации работы по ведению регистра, предоставлению и включению в регистр муниципальных правовых актов и сведений. Данным порядком определен исчерпывающий перечень сведений, которым также не предусмотрено включение в регистр экспертных заключений на предмет соответствия нормативного правового акта уставу муниципального образования.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая прокурором норма противоречит пунктам 8
и 10
Методики только в той части, что не относит к сведениям подлежащим включению в регистр экспертных заключений на предмет соответствия муниципального нормативного акта уставу муниципального образования. Поэтому требования прокурора подлежат частичному удовлетворению, поскольку сам текст оспариваемой нормы, содержащийся в законе субъекта, за исключением отсутствия указанного положения, противоречий законодательству не имеет.
Следует также отметить, что отсутствие в регистре сведений о несоответствии определенного муниципального акта уставу муниципального образования приведет к несоблюдению одного из основных принципов ведения регистра, определенных федеральным законодательством и законом субъекта - достоверность сведений, содержащихся в регистре.
Не могут быть приняты во внимание доводы представителей Самарской Губернской Думы и Правительства Самарской области о том, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять контрольные полномочия путем проведения экспертизы муниципальных правовых актов, поскольку оспариваемая норма не наделяет какими-либо полномочиями орган исполнительной власти субъекта и регулирует иные правоотношения.
Оспариваемая норма содержится в законе субъекта, который вступил в силу с 22 февраля 2009 года и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 февраля 2009 года, данное обстоятельство свидетельствует о том, что закон применялся, в связи с чем суд считает необходимым признать его недействующим в части со дня вступления решения в законную силу. На что указано в Постановлении
Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
В соответствии со ст. 253
ГПК РФ и ст. 35
Закона РФ "О средствах массовой информации" при вступлении в законную силу настоящего решения суда, оно подлежит направлению в издательство "Волжская коммуна" для его публикации в полном виде.
Руководствуясь ст.ст. 194
- 198
, 253
ГПК РФ, суд
решил:
Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 4
Закона Самарской области от 09.02.2009 № 2-ГД "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области" в части, не предусматривающей включение в регистр экспертных заключений на предмет соответствия муниципального нормативного акта уставу муниципального образования.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
Решение в окончательной форме изготовлено 23 января 2012 года.
Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА
Определением Верховного Суда РФ от 18.04.2012 решение оставлено без изменения, а апелляционная жалоба без удовлетворения.
Решение вступило в законную силу 18.04.2012.
