ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) Именем Российской Федерации РЕШЕНИЕ от 22.03.2012 г. по делу N 3-17/12

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 22 марта 2012 г. по делу № 3-17/12

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

                          председательствующего             Дмитриевой Л.А.

                          при секретаре                    Черепановой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 888-З № 673-IV

установил:

15 декабря 2010 постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З № 674-IV принят Земельный кодекса Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 888-З № 673-IV (далее - Земельный кодекс РС(Я)), опубликованный в печатных изданиях "Ил Тумэн", № 1, 14.01.2011, "Якутские ведомости", № 2, 15.01.2011, "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", № 56-57, 30.04.2011.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Земельного кодекса РС(Я).

В обоснование заявления указано, что в статье 2 Земельного кодекса РС(Я) приведено понятие сайылычного хозяйства, под которым понимается вид традиционной формы непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции в летнее время. Сайылычное хозяйство является одной из форм личного подсобного хозяйства, ведется гражданином и членами его семьи совместно в целях производства сельскохозяйственной продукции для удовлетворения личных потребностей.

Земельные участки для ведения сайылычного хозяйства предоставляются за пределами границ населенного пункта и состоят из земельного участка под летнюю усадьбу и земельного участка под сельскохозяйственные угодья (сенокосы и пастбища для скота и лошадей).

При этом прокурор полагает, что по смыслу положений пунктов 5 и 6 статьи 2 Закона РС(Я) земельный участок сайылычного хозяйства под летнюю усадьбу представляет собой полевой земельный участок, предоставляемый за пределами границ населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства, что противоречит пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О личном подсобном хозяйстве", согласно которому полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

По аналогичным основаниям прокурор просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части слов "под летнюю усадьбу" пункт 2 части 1 статьи 15, пункт 2 части 1 и часть 2 статьи 16 Земельного кодекса РС(Я), согласно которым земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в собственность и в аренду для ведения сайылычного хозяйства под летнюю усадьбу (то есть с правом возведения на них зданий и строений).

Кроме того, по мнению прокурора, предусмотренный в статье 18 Земельного кодекса РС(Я) перечень лиц, которым земельные участки предоставляются из фонда перераспределения земель, не соответствует определенному положениями пунктов 1 и 3 статьи 80, пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ кругу граждан и юридических лиц, которым предоставляются земельные участки из фонда перераспределения земель, так как оспариваемая норма регионального законодательства в данном случае ограничивает перечень соответствующих субъектов по сравнению с вышеназванными нормами федерального законодательства. В частности, статьей 18 Земельного кодекса РС(Я) не предусмотрены в качестве граждан и юридических лиц, которым предоставляются земельные участки из фонда перераспределения земель, потребительские кооперативы, религиозные организации; казачьи общества; общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 20 Земельного кодекса РС(Я) земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование в виде служебных наделов гражданам Российской Федерации, работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков, из земель организации-работодателя при условии наличия таких земель у организации и постоянного проживания работника по месту жительства.

Названная норма оспаривается прокурором по основаниям противоречия пункту 2 статьи 24 Земельного кодекса РФ, устанавливающему, что служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам отдельных отраслей экономики на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. При этом прокурором указывается на то, что в соответствии с вышеприведенными положениями Земельного кодекса РФ обладание служебным земельным наделом связано только с трудовыми отношениями работника и работодателя, а часть 1 статьи 20 Земельного кодекса РС(Я) неправомерно устанавливает дополнительное требование к работникам организаций при предоставлении служебного надела в виде постоянного проживания по месту жительства.

В судебном заседании прокурор Самойлова В.В. требования поддержала, просит признать недействующим Земельный кодекс РС(Я) в оспариваемой части.

Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Иванов В.Н., действующий на основании доверенности от 29 декабря 2011 года № 1ГС-4853, с требованиями прокурора не согласился. Считает, что положения Земельного кодекса РС(Я), касающиеся предоставления земельных участков для ведения сайылычного хозяйства за пределами границ населенного пункта, в том числе участков под летнюю усадьбу с правом возведения на них зданий и строений, не противоречат нормам федерального законодательства, в частности положениям Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О личном подсобном хозяйстве", поскольку с учетом региональной особенности ведения сельского хозяйства в Республике Саха (Якутия) сайылыки не относятся к личному подсобному хозяйству. Ссылается на то, что земельное законодательство РФ не содержит норм по регулированию отношений, связанных с сайылыками, в связи с чем Республика Саха (Якутия) вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов.

Также полагает, что статья 18 Земельного кодекса РС(Я) изложена в полном соответствии с пунктом 1 статьи 80 Земельного кодекса РФ, предусматривающей перечень субъектов хозяйственной деятельности, для поддержки которых создается фонд перераспределения земель в составе земель сельскохозяйственного назначения. Указывает на пункт 4 статьи 18 Земельного кодекса РС(Я) как на отсылочную норму, предполагающую применение положений Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" при определении круга субъектов, имеющих право на получение в аренду земельных участков из фонда перераспределения земель.

Кроме того, представитель заинтересованного лица не согласился с требованиями прокурора в части оспаривания части 1 статьи 20 Земельного кодекса РС(Я), утверждая при этом, что данная норма полностью согласуется с абзацем 2 пункта 2 статьи 24 Земельного кодекса РФ, в силу которого категории работников организаций отдельных отраслей экономики, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Просит в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

В подпунктах "в" и "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, земельное, лесное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 2 Земельного кодекса РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Исходя из содержания статьи 1 Земельного кодекса РС(Я), названный кодекс регулирует земельные отношения в Республике Саха (Якутия), а также отношения в сфере установления и взимания платы за использование земель в Республике Саха (Якутия).

Правовое регулирование земельных отношений в Республике Саха (Якутия) осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия).

Согласно пункту 5 статьи 2 Земельного кодекса РС(Я) под сайылычным хозяйством понимается вид традиционной формы непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции в летнее время.

При этом названной нормой установлено, что сайылычное хозяйство является одной из форм личного подсобного хозяйства, ведется гражданином и членами его семьи совместно в целях производства сельскохозяйственной продукции для удовлетворения личных потребностей.

Согласно пункту 6 статьи 2 Земельного кодекса РС(Я) земельным участком сайылычного хозяйства под летнюю усадьбу является земельный участок, используемый под летние жилые строения и иные необходимые хозяйственные здания и строения, предназначенные для производства и переработки сельскохозяйственной продукции в летнее время, с соблюдением строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

По правилам пункта 3 статьи 81 Земельного кодекса РФ гражданам, изъявившим желание вести личное подсобное хозяйство, земельные участки предоставляются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральным законом о личном подсобном хозяйстве.

Так, пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" установлено, что названный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства.

Пунктом 2 вышеприведенной нормы федерального закона определено, что правовое регулирование ведения гражданами личного подсобного хозяйства осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по вопросам правового регулирования ведения гражданами личного подсобного хозяйства, должны соответствовать федеральному законодательству, касающемуся аналогичных правоотношений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

Согласно пункту 3 статьи 4 вышеназванного федерального закона полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

При таком положении дел пункт 6 статьи 2 Земельного кодекса РС(Я) в части, допускающей использование земельного участка сайылычного хозяйства (предоставляемого за пределами границ населенного пункта, т.е. по существу - полевого земельного участка) под летние жилые строения и иные необходимые хозяйственные здания и строения, вступает в противоречие с вышеприведенными нормами федерального законодательства, ограничивающими возможность использования полевого земельного участка без права возведения на нем зданий и строений.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что сайылыки не относятся к личному подсобному хозяйству, опровергаются содержанием вышеизложенного пункта 5 статьи 2 Земельного кодекса РС(Я). Следовательно, на вопросы правового регулирования ведения гражданами сайылычного хозяйства как одной из форм личного подсобного хозяйства, распространяются нормы Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" и иные положения земельного законодательства, регулирующие правоотношения оборота земельных участков, предоставляемых гражданам для удовлетворения личных (индивидуальных) потребностей.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о правомерности заявленных прокурором требований, касающихся оспаривания пункта 6 статьи 2 Земельного кодекса РС(Я) в части, допускающей использование земельного участка сайылычного хозяйства под летнюю усадьбу (летние жилые строения и иные необходимые хозяйственные здания и строения, предназначенные для производства и переработки сельскохозяйственной продукции в летнее время, с соблюдением строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов).

По аналогичным вышеприведенным основаниям суд считает подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 2 части 1 статьи 15, пункта 2 части 1 статьи 16, части 2 статьи 16 Земельного кодекса РС(Я), так как названные нормы допускают возможность предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность и в аренду для ведения сайылычного хозяйства, в том числе под летнюю усадьбу.

В соответствии со статьей 18 Земельного кодекса РС(Я) земельные участки из фонда перераспределения земель предоставляются в аренду:

1) гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, - в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", со статьей 14 настоящего Кодекса;

2) гражданам, изъявившим желание вести сайылычное хозяйство, - в соответствии со статьей 17 настоящего Кодекса;

3) гражданам, изъявившим желание вести личное подсобное хозяйство, - в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", со статьей 16 настоящего Кодекса;

4) сельскохозяйственным организациям - в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения");

5) гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества - в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан";

6) гражданам для сенокошения и выпаса скота - в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Пунктом 1 статьи 80 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота.

Согласно пункту 3 названной нормы использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со статьей 78 Земельного кодекса РФ в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ, в свою очередь, определены как основные направления использования земель сельскохозяйственного назначения, так и категории граждан и юридических лиц, которые используют данные земли в указанных целях, а именно:

граждане, в том числе ведущие крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации;

некоммерческие организации, в том числе потребительские кооперативы, религиозные организации;

казачьи общества;

опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные подразделения научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;

общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 80, пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ в их взаимосвязи следует, что вышеперечисленным субъектам предоставляются земельные участки из фонда перераспределения земель для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Также по правилам пункта 4 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Между тем, в статье 18 Земельного кодекса РС(Я) категории граждан и юридических лиц, которым предоставляются земельные участки из фонда перераспределения земель, ограничены по сравнению с вышеприведенными положениями Земельного кодекса РФ. В частности, в оспариваемой норме регионального законодательства отсутствует указание на потребительские кооперативы, религиозные организации; казачьи общества; общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, использующие земли сельскохозяйственного назначения для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемая норма является отсылочной и предполагает применение положений Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" при определении круга субъектов в виде сельскохозяйственных организаций, имеющих право на получение в аренду земельных участков из фонда перераспределения земель, не могут быть приняты судом.

Из сравнительного анализа вышеприведенных норм федерального законодательства и оспариваемого положения закона субъекта Российской Федерации усматривается, что понятие "сельскохозяйственные организации", используемое в пункте 4 статьи 18 Земельного кодекса РС(Я) менее конкретизировано по сравнению с четко определенным кругом лиц, обладающих в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 80, пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ правом на получение земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель. При этом некоторые из приведенных в статье 78 Земельного кодекса РФ субъекты собственно сельскохозяйственными организациями не являются, тем самым отсылочная норма пункта 4 статьи 18 Земельного кодекса РС(Я) носит неопределенный характер, влечет неединообразное понимание и толкование при ее применении. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

В связи с этим суд считает подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании недействующей статьи 18 Земельного кодекса РС(Я).

Частью 2 статьи 24 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, организаций, осуществляющих деятельность в сфере охотничьего хозяйства, государственных природных заповедников и национальных парков.

Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Следовательно, законодатель Республики Саха (Якутия), осуществляя оспариваемое правовое регулирование, действовал в пределах полномочий, предоставленных ему законом.

Однако, условие о постоянном проживании работника по месту жительства для предоставления ему служебного надела в оспариваемой прокурором норме выражено неопределенно, так как в данном случае не конкретизировано, имеется ли ввиду необходимость постоянного проживания работника по месту жительства в пределах населенного пункта, на территории которого размещен соответствующий служебный надел, либо предполагается наличие постоянного места жительства у работника в любом ином населенном пункте. Такая неопределенность правового содержания части 1 статьи 20 Земельного кодекса РС(Я) допускает возможность неединообразного понимания и толкования оспариваемой правовой нормы всеми правоприменителями, что ведет к произволу в правовом регулировании названных общественных отношений.

В связи с изложенным установленное оспариваемой нормой правовое регулирование в этой части не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 вышеназванного Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Земельного кодекса РС(Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункт 6 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 15, пункт 2 части 1 статьи 16, часть 2 статьи 16 в части слов "под летнюю усадьбу"; статью 18; часть 1 статьи 20 в части слов "и постоянного проживания работника по месту жительства" Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 888-З № 673-IV со дня вступления в законную силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда принято в окончательной форме 02.04.2012 г.

Судья

Л.А.ДМИТРИЕВА