КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 апреля 2012 г. по делу № 3-40/2012
Красноярский краевой суд в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
при секретаре Ускове Д.А.
С участием прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Воротынской А.Ю.,
представителя Законодательного Собрания Красноярского края - Жавнера А.В.,
представителя Губернатора Красноярского края - Захаровой Т.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Красноярского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 2 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края от 24.04.2008 года № 5-1565 "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае" (в редакции Закона края от 01.12.2011 г. № 13-6657),
установил:
Прокурор Красноярского края обратился в краевой суд с вышеприведенным заявлением.
Заявленные требования мотивированы тем, что статьей 2
Закона Красноярского края от 24.04.2008 № 5-1565 "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае" (в редакции Закона края от 01.12.2011 № 13-6657) определены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. В частности, гражданам для замещения высших, главных и ведущих должностей категории "руководители", главных, ведущих и старших должностей категории "специалисты", а также ведущих должностей категории "помощники, советники" и "обеспечивающие специалисты" необходимо иметь высшее профессиональное образование. Для замещения старших и младших должностей категории "обеспечивающие специалисты" необходимо иметь среднее (полное) общее образование (пункт 2 статьи 2
Закона края).
Согласно абзацу 1 пункта 3 статьи 14
Закона края муниципальные служащие, занимающие должности муниципальной службы до вступления в силу настоящего закона и не отвечающие типовым квалификационным требованиям, установленным вышеназванной статьей, продолжают исполнять свои обязанности в течение не более трех лет, принимая меры к устранению обнаружившихся несоответствий.
Законом
Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6657 названный пункт дополнен абзацем вторым, из которого следует, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, могут не применяться в отношении служащих поселений, имеющих опыт работы по замещаемой должности муниципальной службы более 10 лет на момент вступления в силу настоящего закона.
По мнению прокурора, данное положение Закона края противоречит федеральному законодательству и содержит коррупциогенные факторы, поскольку, к муниципальным служащим, замещающим одинаковые по группе и категории должности (в классификации должностей), предъявляются разные квалификационные требования в зависимости от вида муниципального образования, что не соответствует закрепленным федеральным законодательством принципам муниципальной службы.
Кроме того, формулировка "могут не применяться" предоставляет руководителю органа местного самоуправления (поселения) возможность единолично и произвольно решать к кому из служащих, имеющих соответствующий опыт работы, применять требования о необходимом уровне образования.
Указанная юридическая конструкция оспариваемой нормы не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона, что свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов, определенных подпунктами "а"
, "б" пункта 3
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96: "широта дискреционных полномочий", "определение компетенции по формуле "вправе".
Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, проанализировав оспариваемые положения Закона края и нормы федерального законодательства, суд находит, что заявленные требования подлежат удовлетворению.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76
Конституции РФ).
Из содержания части 1 статьи 1
Федерального закона от 6 октября 1999 г. 184-Ф3 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции
Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 42
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Правовое регулирование основ муниципальной службы со стороны Российской Федерации было реализовано путем принятия Федерального закона
от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", которым были установлены основные принципы муниципальной службы в Российской Федерации, в частности, равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; единство основных требований к муниципальной службе (статья 4
этого Федерального закона).
Исходя из положений частей 1
и 2 статьи 9
Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Таким образом, федеральным законодательством определено, что основные (типовые) квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с их классификацией должны быть установлены субъектом Российской Федерации путем принятия соответствующего закона, который, однако, в силу вышеприведенных положений Конституции
РФ и Федерального закона
от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ не может противоречить общим требованиям и принципам, установленным федеральным законодательством для данного вида правоотношений.
Во исполнение предоставленных федеральным законодательством полномочий, 24 апреля 2008 года Законодательным Собранием Красноярского края был принят Закон
края № 5-1565 "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае", который 13.05.2008 года подписан Губернатором Красноярского края и опубликован в печатных изданиях "Краевой вестник", № 52, 16.05.2008 г. (приложение к газете "Вечерний Красноярск"), "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", № 23 (244), 19.05.2008 г.
Изменения создающие ныне абзаца 2 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края от 24.04.2008 года № 5-1565 были внесены Законом
Красноярского края от 01.12.2011 года № 13-6657 "О внесении изменений в Закон края "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае", вступившим в силу с 25.12.2011 года и опубликованном в печатных изданиях "Наш Красноярский край", № 115, 14.12.2011 г., "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", № 68(509), 22.12.2011 г.
Указанные законы приняты в пределах компетенции высшего органа законодательной власти субъекта Российской Федерации, надлежащим образом обнародованы, в связи с чем, оснований для признания их противоречащими федеральному законодательству, не подлежащими применению и не действующими, по основаниям нарушения порядка принятия или обнародования не имеется.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2
Закона края № 5-1565 "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае", типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы включают требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной и (или) государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности.
На основании пункта 2 этой же статьи
гражданам для замещения высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы категории "руководители", главных, ведущих и старших должностей муниципальной службы категории "специалисты", а также ведущих должностей муниципальной службы категории "помощники, советники" и "обеспечивающие специалисты" необходимо иметь высшее профессиональное образование.
Для замещения старших и младших должностей муниципальной службы категории "обеспечивающие специалисты" необходимо иметь среднее (полное) общее образование.
Таким образом, указанной статьей закона
края № 5-1565 реализован установленный федеральным законодательством принцип единства основных квалификационных требований к муниципальным служащим, в частности к уровню профессионального образования, необходимого для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с их классификацией, которая является единой в независимости от вида муниципального образования субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, оспариваемым абзацем 2 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края от 24.04.2008 года № 5-1565 установлена возможность не применять типовые квалификационные требования для замещения должностей высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы категории "руководители", главных, ведущих и старших должностей муниципальной службы категории "специалисты", ведущих должностей муниципальной службы категории "помощники, советники" и "обеспечивающие специалисты", а также для замещения старших и младших должностей муниципальной службы категории "обеспечивающие специалисты" в отношении муниципальных служащих городских и сельских поселений, имеющих опыт работы по замещаемой должности муниципальной службы более 10 лет на момент вступления в силу этого закона, в зависимости от усмотрения соответствующего муниципального образования.
Как следует из раздела 2
приложения к Закону Красноярского края от 27.12.2005 № 17-4354 (в редакции от 30.06.2011 г.) "О реестре должностей муниципальной службы", этим реестром для органов местного самоуправления и избирательных комиссий городских и сельских поселений Красноярского края предусмотрены все группы должностей муниципальной службы, поименованные в пункте 2 статьи 2
Закона края № 5-1565, за исключением "высшая", а также все категории должностей муниципальной службы за исключением "помощники, советники".
Таким образом, возможность свободного усмотрения городских и сельских поселений Красноярского края, закрепленная оспариваемым абзацем 2 пункта 3 статьи 14
Закона края от 24.04.2008 года № 5-1565, в части предъявления квалификационных требований к уровню профессионального образования лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления этих поселений, в случае если они имеют стаж работы по этим должностям свыше 10 лет на день принятия указанного закона, позволяет сделать вывод о том, что закон края в этой части противоречит основным принципам муниципальной службы в Российской Федерации, установленным вышеприведенными нормами федерального законодательства, а именно равному доступу граждан к муниципальной службе и равным условиям ее прохождения; профессионализму и компетентности муниципальных служащих; единству основных требований к муниципальной службе.
Кроме того, закрепленное оспариваемым абзацем 2 пункта 3 статьи 14
Закона края законоположение, в его сопоставлении с нормативными критериями, установленными пунктом 2 статьи 2
Закона края № 5-1565, не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения органов местного самоуправления городских и сельских поселений в процессе применения этого закона к отношениям, регулирующим квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.
Следует также согласиться и с доводом заявления прокурора края о несоответствии абзаца 2 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края от 24.04.2008 года № 5-1565 требованиям, закрепленным в Методике
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, поскольку, оспариваемым абзацем, по сути, установлена возможность необоснованного установления исключений из общего порядка, касающегося требований к уровню образования для граждан, замещающих должности муниципальной службы в городских и сельских поселениях края, по усмотрению органов местного самоуправления этих поселений.
Доводы представителей Законодательного Собрания и Губернатора Красноярского края о том, что оспариваемое положение закона края фактически является переходным, направлено на защиту трудовых прав муниципальных служащих городских и сельских поселений, которые, как это следует из представленной суду таблицы, в значительной части не имеют высшего профессионального образования, а также на защиту интересов муниципальных органов поселений, нельзя признать обоснованными.
Переходные положения для такого рода муниципальных служащих, не имеющих соответствующего образования, закреплены абзацами 1 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края от 24.04.2008 года № 5-1565, в соответствии с которым муниципальные служащие, занимающие должности муниципальной службы до вступления в силу настоящего закона и не отвечающие типовым квалификационным требованиям, установленным статьей 2
этого Закона, продолжают исполнять свои обязанности в течение не более трех лет, принимая меры к устранению обнаружившихся несоответствий. В случае поступления муниципального служащего в высшее учебное заведение в течение трех лет, срок исполнения обязанностей продлевается до окончания обучения, но не может длиться более пяти лет.
Оспариваемый же прокурором края абзац 2 пункта 3 этой же статьи
какого-либо временного ограничения своего действия фактически не устанавливает, кроме того, предоставляет муниципальным служащим поселений, не имеющим соответствующего образования, но со стажем службы свыше 10 лет на день принятия закона края, необоснованные преимущества перед такими же муниципальными служащими, имеющими меньший срок работы в должности, либо перед муниципальными служащими муниципальных образований, не относящихся к городским и сельским поселениям.
Что касается целесообразности внесения в Закон края оспариваемого абзаца 2 пункта 3 статьи 14
, ввиду несоответствия значительно числа муниципальных служащих городских и сельских поселений края установленным этим же законом квалификационным требованиям (наличие высшего профессионального образования), то данное обстоятельство не подлежит правовой оценке в рамках настоящего дела, поскольку, эти квалификационные требования установлены самим же Красноярским краем, как субъектом Российской Федерации, который, в силу приведенных в решении положений федерального законодательства, и обязан обеспечить соблюдение единства таких требований ко всем муниципальным служащим независимо от вида муниципального образования, где они проходят службу.
При изложенных обстоятельствах, суд не усматривает правовых оснований, которые могли бы повлечь за собой отказ в удовлетворении заявленных прокурором Красноярского края требований.
Согласно части 2 статьи 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
По настоящему делу суд считает необходимым признать оспариваемый абзац 2 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края № 5-1565 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку он, на момент рассмотрения настоящего дела, неоднократно применялся.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194
, 198
, 199
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 3 статьи 14
Закона Красноярского края от 24.04.2008 года № 5-1565 "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае" (в редакции Закона края от 01.12.2011 г. № 13-6657).
Резолютивную часть решения суда опубликовать в Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края в течение 30 дней со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца, путем подачи апелляционной жалобы /апелляционного представления/ через Красноярский краевой суд.
Председательствующий
И.Н.ЗИНЧЕНКО
