МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИКИ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРИКАЗ
от 1 октября 2012 г. № 89
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ
РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
В соответствии с Постановлением
Правительства Свердловской области от 22 августа 2012 г. № 897-ПП "О проведении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в Свердловской области", в целях развития механизмов проведения оценки регулирующего воздействия в Свердловской области приказываю:
1. Утвердить Методику
проведения оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в Свердловской области (Приложение).
2. Контроль за выполнением настоящего Приказа оставляю за собой.
Министр
Д.Ю.НОЖЕНКО
Приложение
к Приказу
Министра экономики
Свердловской области
от 1 октября 2012 г. № 89
МЕТОДИКА
ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1. Процедура оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) заключается в анализе проблем и целей государственного регулирования, выявлении и оценке альтернативных вариантов решения проблем, а также определении связанных с ними выгод и издержек социальных групп (в том числе хозяйствующих субъектов, граждан и государства в целом), подвергающихся воздействию регулирования, для выбора наиболее эффективного варианта регулятивного воздействия.
2. Целью оценки регулирующего воздействия является повышение качества регулирования, обеспечение возможности учета мнений заинтересованных групп и установления баланса интересов на стадии подготовки нормативного правового акта посредством анализа последствий и эффектов введения государственного регулирования и определения наилучшей с точки зрения степени соответствия критериям целесообразности, эффективности, осуществимости и адекватности данного варианта регулирования на основе сопоставления выгод и издержек хозяйствующих субъектов, граждан и государства в целом.
3. Оценка регулирующего воздействия основывается на следующих принципах:
1) прозрачность - доступность информации об оценке регулирующего воздействия на всех стадиях ее проведения;
2) публичность - обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых нормативных правовых актов;
3) сбалансированность - обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения оценки регулирующего воздействия;
4) эффективность - обеспечение оптимального выбора варианта регулирования с точки зрения выгод и издержек социальных групп, включая хозяйствующих субъектов, граждан и государство в целом;
5) экономичность - обеспечение надлежащего качества проведения оценки регулирующего воздействия при условии минимально необходимых затрат на ее проведение.
4. Принятие положительного решения о введении нового регулирования целесообразно, если его введение направлено на снижение затрат общества в целом и (или) введение нового регулирования снижает риски негативных событий.
II. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОБ ОЦЕНКЕ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
Нумерация пунктов дана в соответствии с официальным текстом документа.
4. При разработке проекта нормативного правового акта исполнительным органом государственной власти Свердловской области, подготавливающим проект нормативного правового акта (далее - разработчик), проводится оценка регулирующего воздействия. По результатам оценки готовится заключение об ОРВ, в котором указывается:
1) описание проблемы:
проблема, на решение которой направлено рассматриваемое регулирование;
риски, связанные с текущей ситуацией;
что произойдет, если никаких действий не будет предпринято;
социальные группы, на которые оказывается воздействие;
2) цели регулирования:
основные цели регулирования в терминах ожидаемых результатов;
существующее регулирование в данной сфере;
3) возможные варианты достижения поставленных целей:
инструменты, которые могут быть использованы для достижения поставленной цели;
4) выгоды и издержки использования каждого варианта:
социальные группы, экономические сектора или регионы, на которые будет оказано воздействие, ожидаемое негативное и позитивное воздействие каждого из вариантов;
качественное описание соответствующего воздействия и, если возможно, его количественная оценка;
период воздействия (кратко-, средне- или долгосрочный);
результаты, риски и ограничения использования каждого варианта;
5) результаты консультаций:
заинтересованные стороны с которыми были проведены консультации;
результаты консультаций;
6) рекомендуемый вариант достижения цели регулирования:
окончательный выбор среди возможных вариантов;
почему не выбран менее масштабный по вмешательству вариант;
необходимые организационные и иные меры, позволяющие максимизировать позитивные и минимизировать негативные последствия применения соответствующего варианта;
7) реализация выбранного варианта достижения цели регулирования и последующий мониторинг:
осуществление практического применения выбранного варианта, органы и организации, ответственные за его реализацию;
осуществление мониторинга его применения;
с помощью каких мероприятий и показателей будет осуществляться последующая оценка его эффективности.
5. Первый блок вопросов, рекомендуемых к отражению в заключении об ОРВ, связан с выявлением проблемы. Неточное понимание проблемы может привести к принятию неправильного решения, к принятию избыточных мер или к ошибочному отказу от регулирования. В результате проблема останется неразрешенной.
Необходимость вмешательства государства в свободное функционирование рынка может быть признана при наличии следующих условий:
1) несовершенная конкуренция (высокий уровень рыночной власти отдельных субъектов рынка и наличие барьеров входа на рынки);
2) ситуация, когда информации на рынке для осуществления потребителями рационального выбора недостаточно (информация отсутствует, информация некачественная, информация чрезмерно дорогая);
3) высокие трансакционные издержки (включая издержки на поиски необходимой информации и издержки получения компенсации в случае недобросовестного поведения контрагента);
4) случай недостаточного производства общественных благ;
5) внешние эффекты - выгоды или издержки, не отраженные в условиях контрактов (соглашений);
6) наличие у регулирующего органа официально установленной социально значимой цели.
Наличие указанных условий еще не означает необходимость вмешательства. Для принятия решения о регулировании необходимо доказать, что:
1) указанные условия являются существенными и не будут со временем преодолены самим рынком;
2) регулирующие органы в состоянии найти, обосновать и обеспечить эффективное исполнение регулирующего решения проблемы.
Если проблема оказывается несущественной с точки зрения рассматриваемых отношений, то введение какого-либо регулирования нецелесообразно. Если же проблема оказывает существенное негативное воздействие на рассматриваемые отношения, то проведение оценки регулирующего воздействия поможет определить необходимость и оптимальный способ государственного вмешательства.
Факт наличия поручения о разработке проекта нормативного правового акта в какой-либо области не может быть обоснованием необходимости введения нового регулирования, поскольку сам по себе не идентифицирует причин проблемы, а является лишь управленческим решением, направленным на минимизацию ее последствий.
6. На этапе определения целей регулирования не должно происходить подмены желаемых целей предлагаемыми средствами их достижения.
Цели должны быть просты для понимания, численно измеримы и не должны подменяться описанием регулятивных решений, посредством которых предполагается их достигнуть.
При определении возможных вариантов достижения цели целесообразно сначала рассматривать варианты с минимальным государственным вмешательством, а лишь затем варианты более масштабного вмешательства. При этом обязательно следует рассматривать вариант невмешательства, то есть оценивать издержки и выгоды текущего положения.
7. В ходе анализа различных вариантов решения проблемы (достижения цели) необходимо сначала идентифицировать возможные воздействия каждой из предлагаемых мер регулирования, а затем оценить каждое из воздействий качественно и, по возможности, количественно.
8. Необходимо определить возможные прямые и косвенные экономические, социальные и экологические воздействия. В случае, если какие-либо воздействия сложно идентифицировать, это должно быть указано в заключении об ОРВ.
Оценке регулирующего воздействия подлежат следующие последствия:
1) экономические: воздействие на макро- и микроуровне, определяемое в терминах экономического роста, конкурентоспособности, изменений в издержках различных групп экономических агентов (в том числе дополнительных издержках бизнеса, включая дополнительное административное бремя, издержках государственных органов, связанных с правоприменением), воздействия на технологическое развитие и инновационный потенциал, инвестиционную активность, изменение рыночных долей, воздействие на цены;
2) социальные: воздействие на человеческий капитал, права человека, тендерное равенство, уровень и качество занятости, социальное неравенство и бедность, здоровье, безопасность (включая уровень преступности), культуру, перераспределительные эффекты между различными социальными группами;
3) экологические: воздействие на климат, уровень загрязнения воздуха, воды, почвы, биоразнообразие, общественное здоровье.
В наиболее обобщенном виде выделяются следующие социальные группы: хозяйствующие субъекты, граждане (потребители), государство в целом. Затем они могут быть классифицированы более подробно в соответствии с необходимой степенью детализации.
Издержки социальных групп могут включать:
1) для потребителей: повышение цен, сокращение выбора товаров (услуг) или доступных соотношений цена/качество, более сложные или дорогостоящие процедуры получения компенсации;
2) для бизнеса: повышение неопределенности при инвестировании, ограничение доступа к различным рынкам, повышение цен на ресурсы, прямые денежные расходы (плата за лицензии, сертификаты), дополнительные административные издержки, связанные с заполнением форм, отчетностью, затраты на изменения в производстве, маркетинге или транспортировке, усложнение существующего регулирования или появление неопределенности в порядке его применения, возможное переключение потребителей на альтернативные источники предложения;
3) для государства: единовременные затраты на создание соответствующей инфраструктуры и постоянные затраты на ее поддержание и эффективную работу (сбор и обработка информации, проведение инспекций и наложение санкций), затруднение процессов управления;
4) для общества в целом: менее справедливое распределение доходов и богатства, снижение количества инноваций, рост безработицы и снижение темпов экономического роста, уменьшение количества общественных благ.
Выгоды социальных групп могут включать:
1) для потребителей: большее удобство при приобретении товаров и услуг, улучшение доступа к информации, снижение цен, повышение безопасности товаров, услуг, рабочих мест;
2) для бизнеса: снижение возможного ущерба собственности, потерь рабочего времени, издержек на соблюдение различных правил и требований, уменьшение возможностей для неконкурентного поведения на рынке или рост прозрачности и предсказуемости существующего регулирования;
3) для государства: рационализация процесса регулирования и установки требований, снижение затрат на мониторинг и контроль, более высокая степень соблюдения норм;
4) для общества в целом: улучшение экологической обстановки, повышение безопасности рабочих мест, больший доступ к услугам и/или возможностям, повышение экономичности использования ресурсов и темпов экономического роста, улучшение благосостояния и качества жизни.
Для качественной и количественной оценки различных воздействий могут применяться различные аналитические методы, в том числе:
1) анализ "затраты - результат" - предполагает выбор наиболее эффективного регулирования путем сопоставления выгод и издержек социальных групп;
2) анализ эффективности затрат - предполагает выбор наиболее эффективного регулирования на основе сопоставления результатов с необходимыми затратами на их достижение;
3) многофакторный анализ - предполагает выбор наиболее эффективного регулирования при наличии нескольких критериев.
При анализе применяются следующие основные принципы:
1) по возможности, необходимо давать количественную оценку различным видам воздействия (в физическом или денежном измерении). Однако те виды воздействия, которые невозможно оценить количественно, не должны рассматриваться как менее важные;
2) при количественном анализе необходимо избегать "двойного счета" (например, если какое-то воздействие оценивается как издержки потребителей от повышения цен, оно не должно одновременно учитываться как издержки бизнеса), вместе с тем рекомендуется не допускать образования "выпадающих" доходов, то есть дополнительные издержки одной социальной группы рекомендуется отражать в доходах других социальных групп (если таковые в действительности будут получены);
3) необходимо учитывать как краткосрочные, так и долгосрочные эффекты регулирования, также следует учитывать, что отдельные виды воздействия могут со временем усиливаться или ослабевать;
4) при осуществлении оценки воздействия необходимо придерживаться принципа пропорциональности, то есть соответствия между глубиной анализа и значимостью рассматриваемого вопроса.
9. Проведение публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами способствует тому, что регулирование экономики носит открытый и гласный характер. К тому же консультационный процесс способен существенно повысить общее качество вновь вводимого регулирования. Проведение публичных консультаций рекомендуется необходимо осуществлять в соответствии с Порядком проведения публичных консультаций при проведении ОРВ.
Характер и формат проводимых публичных консультаций обеспечивают выполнение следующих условий:
1) максимальное вовлечение в процесс публичных обсуждений всех заинтересованных групп;
2) максимальный учет интересов социальных групп;
3) обеспечение прозрачности процедур, подотчетность, объективность и независимость выбора респондентов;
4) информирование о проведении публичных обсуждений, достаточное для привлечения необходимого количества заинтересованных групп;
5) привлечение представителей экспертного сообщества в рамках проведения публичных обсуждений;
6) достаточные сроки обсуждения (все заинтересованные стороны должны иметь возможность подготовить и высказать аргументированную позицию).
10. Рекомендуемый вариант регулирующего решения должен отвечать критериям административной простоты, гибкости и эффективности (сравнительной и общей). Разработчиком, предлагающим то или иное регулирующее решение, доказывается, что предложенный вариант является наилучшим.
11. При описании путей реализации выбранного варианта регулирования раскрываются следующие вопросы:
1) вопросы административного характера - какой орган будет отвечать за реализацию выбранного варианта, каким образом он будет организовывать свою работу, какие для этого потребуются ресурсы;
2) какие необходимые действия ожидаются от участников регулируемого сегмента - сбор и предоставление дополнительной информации, заполнение новых форм отчетности, подтверждение опыта необходимой компетенции или образовательного уровня;
3) объем информации, необходимый для полноценной работы предлагаемой системы (не перекрывается ли он информацией, запрашиваемой в соответствии с уже существующими требованиями, предложения по рационализации информационного потока);
4) как будет обеспечиваться соблюдение установленных требований;
5) порядок введения регулирования (наличие переходных положений: распространение на действующие отношения, сроки введения регулирования, соотнесенные со сроками готовности инфраструктуры, необходимость принятия иных нормативных правовых актов для введения регулирования);
6) необходимость применения исключений по введению регулирования в отношении отдельных социальных групп.
После подготовки проекта нормативного правового акта, описывающего предлагаемый вариант государственного регулирования, разработчику, предлагающему тот или иной вариант государственного регулирования, рекомендуется убедиться, что предлагаемые процедуры и требования будут правильно поняты всеми социальными группами, а вводимое государственное регулирование не дублирует существующее государственное регулирование, четко вписываясь в общее правовое поле.
