ИВАНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 мая 2012 г. по делу № 3-16/2012
г. Иваново
Ивановский областной суд в составе
председательствующего судьи Шаниной С.А.,
при секретаре Л.,
с участием помощника Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Сутягина А.А.,
представителя Правительства Ивановской области действующего по доверенности Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора об оспаривании нормативного правового акта
,
установил:
Постановлением
Правительства Ивановской области от 14.09.2006 № 154-п утвержден Порядок
распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области.
Указанное постановление
Правительства официально опубликовано в "Собрании законодательства Ивановской области" 22.09.2006, № 24(306) и вступило в силу после его официального опубликования. Постановлением
Правительства Ивановской области от 08.02.2012 № 39-п в Порядок
распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области внесены изменения, которые вступили в силу также после их официального опубликования (опубликовано в "Собрании законодательства Ивановской области" - 21.02.2012).
Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3
Порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 14.09.2006 № 154-п (в ред. от 08.02.2012 № 39-п).
Заявление мотивировано тем, что Порядком
распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 14.09.2006 № 154-п (в ред. от 08.02.2012 № 39-п), устанавливается процедура распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства, а также для организации любительского и спортивного рыболовства в водных объектах Ивановской области между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом
от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Исходя из требований ч. 7 ст. 31
, ч. 2.1 ст. 33.1
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" федеральным законодателем установлен единственно возможный способ распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах - на основании договора о закреплении долей квот, заключаемого пользователем с уполномоченным органом субъекта Российской Федерации. Пунктом 2
Правил подготовки и заключения договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2008 № 612 (ред. от 18.05.2011), установлено, что договорами закрепляются доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, распределенные между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями Федеральным агентством по рыболовству или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. На основании п. 6
Правил подготовки и заключения договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.08.2008 № 612 (ред. от 18.05.2011), уполномоченный орган составляет договор в 2 экземплярах в соответствии с требованиями Федерального закона
"О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (по форме
примерного договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 г. № 612). Исходя из условий указанного примерного договора
о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов промышленные квоты распределяются юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на каждый календарный год по соответствующему виду водных биологических ресурсов и району добычи (вылова) водных биологических ресурсов, исходя из утвержденных в установленном порядке на этот год соответствующих видов квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, и доли, закрепленной за юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Согласно ч. 4 ст. 30
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" промышленные квоты пресноводных водных объектов распределяются между субъектами Российской Федерации в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. В соответствии с п. 6
Порядка распределения между субъектами Российской Федерации промышленных квот пресноводных водных объектов, утвержденного приказом Росрыболовства от 25.02.2009 № 143, Федеральное агентство по рыболовству ежегодно, не позднее 10 декабря, распределяет промышленные квоты пресноводных водных объектов между субъектами Российской Федерации по видам водных биологических ресурсов и водным объектам. В силу этого, промышленные квоты в пресноводных водных объектах в отношении каждого пользователя должны рассчитываться как произведение закрепленной за пользователем доли по соответствующему виду водного биоресурса и утвержденной в установленном порядке на очередной год Федеральным агентством по рыболовству промышленной квоты в пресноводных водных объектах для субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, пунктом 3
Порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области установлено, что распределение квот (в том числе и промышленных квот пресноводных водных объектов) осуществляется для каждого заявителя путем определения общего годового объема вылова рыбы и годовых объемов вылова по лимитируемым видам рыб пропорционально площадям рыбопромысловых участков. По данным основаниям Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой принесен протест, по результатам рассмотрения которого оспариваемый акт
изложен в редакции постановления
Правительства Ивановской области от 08.02.2012 № 39-п. Однако доводы, изложенные в протесте прокуратуры, не учтены при принятии Порядка
в новой редакции. В силу противоречия федеральному законодательству оспариваемый пункт
Порядка должен быть признан недействующим.
В судебном заседании помощник Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Сутягин А.А., действующий по доверенности, заявление уточнил и просил по основаниям, изложенным в заявлении, признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3
Порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 14.09.2006 № 154-п (в ред. от 08.02.2012 № 39-п) в части, касающейся распределения квот для осуществления промышленного рыболовства. При этом помощник прокурора Сутягин А.А. указал, что применение пункта 3
Порядка в действующей редакции может привести к несправедливому распределению долей квот, в связи с чем будут нарушены права рыбопользователей, а объем добычи водных биоресурсов может быть осуществлен неправомерно, не в порядке, установленном законом.
Представитель Правительства Ивановской области, действующий по доверенности Г., с заявлением заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора не согласился по мотивам, изложенным в письменных возражениях на заявление, в соответствии с которыми Порядок
распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области принят Правительством Ивановской области в целях обеспечения реализации положений ч. 5
и 7 ст. 31
Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", где функция распределения квот возложена на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Сам порядок осуществления этой функции федеральным законодательством не урегулирован, лишь установлен порядок фиксации конечного результата этой функции - заключение договора между уполномоченным государственным органом и юридическим лицом/индивидуальным предпринимателем о закреплении доли квот. Согласно форме
примерного договора (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.08.2008 № 612) договор должен отражать эту долю в процентах. Оспариваемый пункт 3
Порядка, как и весь Порядок
в целом, не противоречит федеральному законодательству, так как не устанавливает, что объем вылова рыбы определяется уполномоченным органом (и впоследствии фиксируется в договоре) в каком-либо ином выражении, чем доля в процентах. Данный пункт
устанавливает критерий определения величины этой доли, то есть порядок ее арифметического вычисления, но не итоговое отображение. Доказательств того, что устанавливаемый уполномоченным органом результат распределения квот не соответствует требованию об отображении этого результата в виде процентов, прокурором не представлено, так как в действительности доли утверждаются именно в виде процентов. Так же, в виде процентов, эти доли отображаются в договорах о закреплении долей квот. В заявлении прокурора приведена ссылка на Порядок
распределения промышленных квот пресноводных водных объектов между субъектами Российской Федерации, утвержденный Приказом Росрыболовства от 25.02.2009 № 143, однако никакой связи с требованиями прокурора эта ссылка не имеет, и правовых норм по затрагиваемому вопросу не содержит. Данный правовой акт
рассчитан на правоприменение федеральными органами при распределении квот между субъектами Российской Федерации, но не на применение органами государственной власти субъектов в своей деятельности. Рассматриваемый Порядок
ни в какой его части не нарушает чьих-либо прав, так как распределение долей квот осуществляется уполномоченным органом в соответствии с федеральным законодательством: путем указания долей квот в процентном выражении. В заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. Заявление прокурора указанных сведений не содержит. Заявление прокурора не содержит прямого указания на конкретные нормы федерального законодательства, которым, по его мнению, противоречит пункт 3
Порядка. Вывод прокурора о том, что промышленные квоты в пресноводных водных объектах в отношении каждого пользователя должны рассчитываться как произведение закрепленной за пользователем доли по соответствующему виду водного биоресурса и утвержденной в установленном порядке на очередной год Федеральным Агентством по рыболовству промышленной квоты в пресноводных водных объектах для субъекта Российской Федерации, не подтвержден нормой закона. Прокурор в правоприменительной практике, в частности, в рассмотренном 12.05.2012 года Арбитражным судом Ивановской области деле № А17-1525/2012 подтверждает свои доводы, в том числе и оспариваемым в настоящее время пунктом 3
Порядка. Также представитель Правительства Ивановской области Г. в судебном заседании пояснил, что пункт 3
не подразумевает отказа от договора о закреплении доли квоты. Он регулирует иные отношения, а именно порядок расчета таких величин как доля квоты и ее овеществленное выражение. Юридическое закрепление результатов этих расчетов пункт 3
не регулирует. Действующая формулировка пункта 3
не означает отказ от соответствующих процедур закрепления результатов этих расчетов, а именно договора о закреплении доли квоты, утверждения доли квоты, что подтверждается правоприменительной практикой в Ивановской области. Доводы прокурора о том, что такое умолчание может повлечь нарушение прав, не подтверждаются фактически.
Суд, выслушав прокурора, представителя Правительства Ивановской области, проверив, исследовав и оценив документы, имеющиеся в деле, считает заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора обоснованным и подлежащим удовлетворению.
В соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 72
Конституции Российской Федерации координация вопросов владения, пользования и распоряжения водными ресурсами находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. ч. 2
и 5 ст. 76
Конституции Российской Федерации).
Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" установлено, что водные биоресурсы находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 10)
.
Право на добычу (вылов) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, возникает по основаниям, предусмотренным названным Федеральным законом
. Рыболовство осуществляется в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, или в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается (ч. 5 ст. 16)
.
Для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, указанные водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании договоров, предусмотренных ст. 33.1
данного Федерального закона. Для осуществления промышленного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, указанные водные биоресурсы предоставляются в пользование на основании решений органов государственной власти или договоров, предусмотренных ст. 33.3
и 33.4
Федерального закона (ч. ч. 3
и 3.1 ст. 19
).
Общий допустимый улов водных биоресурсов и виды водных биоресурсов, в отношении которых он устанавливается, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (ч. 1 ст. 28)
.
Общие допустимые уловы водных биоресурсов ежегодно распределяются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства применительно к перечисленным в ст. 30
Федерального закона видам квот, в том числе и к квотам добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации (промышленные квоты пресноводных водных объектов).
Промышленные квоты пресноводных водных объектов распределяются между субъектами Российской Федерации в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (ч. 4 ст. 30)
.
Порядок распределения промышленных квот пресноводных водных объектов между субъектами Российской Федерации утвержден приказом
Федерального Агентства по рыболовству от 25 февраля 2009 г. № 143.
Промышленные квоты в пресноводных водных объектах между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, распределяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 31)
.
Исходя из вышеназванного положения Федерального закона
, Порядок
распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области утвержден Правительством Ивановской области в пределах предоставленных ему полномочий.
Вместе с тем, закрепляя порядок
распределения промышленных квот между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области пункт 3
Порядка, утвержденного Правительством Ивановской области, указывает лишь на то, что распределение квот осуществляется для каждого пользователя путем определения общего годового объема вылова рыбы и годовых объемов вылова по лимитируемым видам рыб пропорционально площадям рыбопромысловых участков, и не содержит указания на заключение между уполномоченным органом субъекта Российской Федерации и юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем договора о закреплении доли квоты, наличие которого в соответствии со ст. 33.1
Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" является обязательным условием при распределении промышленных квот в пресноводных водных объектах между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Обязательность заключения такого договора вытекает из положений ч. 2.1 ст. 33.1
Федерального закона, которая относит указанный договор к основанию возникновения у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей права на осуществление промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах, и является общим требованием Федерального закона
к порядку распределения промышленных квот между пользователями.
Учитывая данное обстоятельство, субъект Российской Федерации, реализуя предоставленные ст. 31
данного Закона полномочия по распределению промышленных квот, не вправе изменять общих условий распределения таких квот.
Отсутствие в пункте 3
Порядка указания на заключение договора о закреплении доли квоты свидетельствует о том, что оспариваемая норма
акта субъекта Российской Федерации воспроизведена в измененном (усеченном) виде. Подобное правовое регулирование приводит к неопределенности в вопросе о распределении квот.
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.
Утверждения представителя Правительства Ивановской области о том, что оспариваемый пункт 3
Порядка, как и весь Порядок
в целом, не противоречит федеральному законодательству, основан на ошибочном толковании положений Федерального закона
от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", в том числе и его статьи 33.1
.
Ссылки представителя Правительства Ивановской области на отсутствие доказательств нарушения чьих-либо прав оспариваемой формулировкой пункта 3
Порядка, на то, что на практике в Ивановской области договоры о закреплении долей квот заключаются, на несоответствие заявления прокурора требованиям закона, а также на то, что прокурор в правоприменительной практике, в частности, в рассмотренном 12.05.2012 года Арбитражным судом Ивановской области деле № А17-1525/2012 подтверждал свои доводы, в том числе и оспариваемым в настоящее время пунктом 3
Порядка, несостоятельны и не являются основанием к отказу в признании данного пункта
противоречащим федеральному закону и недействующим.
В силу статьи 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая вышеизложенные обстоятельства, заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3
Порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 14.09.2006 № 154-п (в ред. от 08.02.2012 № 39-п) в части, касающейся распределения квот для осуществления промышленного рыболовства, является обоснованным и подлежит удовлетворению.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194
- 199
, 252
, 253
ГПК РФ, суд
решил:
Заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить.
Пункт 3
Порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами на территории Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 14 сентября 2006 года № 154-п (в ред. от 8 февраля 2012 года № 39-п) в части распределения квот для осуществления промышленного рыболовства признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
С.А.ШАНИНА
