ВЕРХОВНЫЙ СУД КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 июля 2012 года
Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего - Бабугоевой Л.М.
при секретаре - Табуховой А.А.
с участием представителя прокурора Кабардино-Балкарской Республики - Коляда Андрея Викторовича, действующего по доверенности № 8р от 5 июля 2012 года, представителя Главы Кабардино-Балкарской Республики Кокова Нартшао Хасанбиевича, действующего по доверенности № 53 от 9 июля 2012 года, представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики - Хамукова Аслана Владимировича, действующего на основании доверенности от 8 декабря 2010 года № 2869, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике - Шогеновой Бэллы Исмаиловны, действующей по доверенности от 17 июля 2012 года № 01-30/2776, представителя Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике - Таукенова Мустафы Харуновича, действующего по доверенности № 284 от 10.07.2012, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании части 2 статьи 30
Закона Кабардино-Балкарской Республики от 3 ноября 2006 года № 82-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике" противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не порождающей правовых последствий,
установил:
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: возможно, в нижеследующем абзаце после слова "от" пропущены слова "3 ноября 2006 года".
5 октября 2006 года Парламентом Кабардино-Балкарской Республики принят и 3 ноября 2006 года подписан Президентом Кабардино-Балкарской Республики Закон
Кабардино-Балкарской Республики от № 82-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике" (далее - Закон КБР от 3 ноября 2006 г. № 82-РЗ).
Закон
опубликован в печатном издании "Кабардино-Балкарская правда", № 292 - 297 от 14 ноября 2006 года.
Впоследствии в данный Закон
вносились изменения Законами Кабардино-Балкарской Республики от 25.05.2007 № 36-РЗ
, от 06.07.2007 № 46-РЗ
, от 07.11.2008 № 60-РЗ
, от 26.12.2008 № 80-РЗ
, от 19.12.2011 № 120-РЗ
и от 22.03.2012 № 11-РЗ
.
В соответствии с преамбулой
Закона КБР от 03 ноября 2006 г. № 82-РЗ он определяет основы правового статуса, принципы деятельности, права и обязанности, порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике, а также условия обеспечения его деятельности.
Прокурор Кабардино-Балкарской Республики в государственных и общественных интересах обратился в Верховной суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании части 2 статьи 30
Закона, предусматривающей, что Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не порождающей правовых последствий.
Заявленные требования мотивированы тем, что установление оспариваемой нормой ограничения права на членство в политической партии и занятие политической деятельностью в нарушение требований части 3 статьи 55
Конституции Российской Федерации, допускающей ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом, противоречат положениям пунктов 8
и 10 статьи 23
Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях", предусматривающим прямой запрет на ограничение членства в политической партии по признаку профессиональной принадлежности.
Представитель прокурора Кабардино-Балкарской Республики Коляда А.В. поддержал требование прокурора по основаниям, изложенным в заявлении, полагая, что федеральным законодательством не установлен единый статус для уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, ограничение, предусмотренное пунктом 2 статьи 11
Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в виде запрета Уполномоченному заниматься политической деятельностью относится только к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и не распространяется на Уполномоченных в субъектах Российской Федерации, в связи с чем, полагает он, установление запрета на политическую деятельность оспариваемой нормой Закона
КБР от 3 ноября 2006 г. № 82-РЗ является нарушением части 3 статьи 55
Конституции Российской Федерации, допускающей ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и не соответствует положениям пунктов 8
и 10 статьи 23
Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях", предусматривающих прямой запрет на ограничение членства в политической партии по признаку профессиональной принадлежности.
Представители Главы Кабардино-Балкарской Республики - Коков Н.Х., Парламента Кабардино-Балкарской Республики - Хамуков А.В., Уполномоченного по правам человека Кабардино-Балкарской Республики - Таукенов М.Х., Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике - Шогенова Б.И. просили отказать в удовлетворении заявления прокурора, полагая, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству, в том числе и статье 23
Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях" в части установления запрета на ограничение членства в политической партии по признаку профессиональной принадлежности, поскольку оспариваемая норма не ограничивает членство в политической партии по признаку профессиональной принадлежности лица, действует не напрямую для гражданина, а только в случае замещения им должности Уполномоченного, независимо от его профессии. По их мнению, в статье 23
Федерального закона не содержится запрета на установление законодательным актом субъекта Российской Федерации в отношении лица, замещающего должность Уполномоченного по правам человека, ограничений в части членства в политической партии. В то же время установление определенных требований к замещению конкретной государственной должности субъекта Российской Федерации входит в компетенцию регионального законодателя, а оспариваемое ограничение направлено на обеспечение независимости Уполномоченного, служит гарантией его объективности при защите прав граждан вне зависимости от их партийной принадлежности. Отмена этих ограничений, полагают они, может вызвать использование Уполномоченного в партийной и политической борьбе.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики приходит к следующему.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией
Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
Конституция
Российской Федерации гарантирует верховенство федеральных законов на территории Российской Федерации по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу части 5 статьи 76
Конституции законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2
и 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 2
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 5
Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусмотрено, что в соответствии с Конституцией
(уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Данное положение Федерального конституционного закона воспроизведено Указом
Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации", утвердившим Перечень
типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, к которым относится и Уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации. Указом
также установлено, что предусмотренные в нем должности могут учреждаться законодательством субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 10
Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром
должностей федеральной государственной гражданской службы.
Таким образом, по смыслу приведенного выше законодательства, органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право на учреждение должности уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации и решение вопроса о ее образовании - прерогатива субъекта Российской Федерации.
В соответствии с этими положениями федерального законодательства Конституцией
Кабардино-Балкарской Республики предусмотрена должность Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике и Законом
Кабардино-Балкарской Республики от 24.03.2007 № 20-РЗ "О Реестре государственных должностей Кабардино-Балкарской Республики и Реестре должностей государственной гражданской службы Кабардино-Балкарской Республики" эта должность отнесена к государственным должностям Кабардино-Балкарской Республики.
Оспариваемая по настоящему делу часть 2 статьи 30
Закона КБР от 3 ноября 2006 года № 82-РЗ предусматривает, что Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.
Суд считает, что данное ограничение установлено субъектом Российской Федерации с нарушением положений пункта 10 статьи 23
Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях", в соответствии с которым ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Данные положения Федерального закона
№ 95-ФЗ основаны на конституционных принципах признания и гарантирования прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на объединение, которое может быть ограничено исключительно федеральным законом (ст. 17
, 30
и ч. 3 ст. 55
Конституции Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 76
Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации.
Доводы о том, что оспариваемая норма принята в пределах компетенции регионального законодателя, поскольку в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, несостоятельны.
В силу статьи 64
Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина составляют основы правового статуса личности и они, являясь высшей ценностью, определяют базовые начала конституционного строя Российской Федерации (ст. 2
Конституции РФ). Поэтому из содержания статей 71
и 72
Конституции Российской Федерации следует, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы, регулирующие правоотношения в сфере прав и свобод человека. В их компетенции принятие нормативных актов только в области защиты прав и свобод человека и гражданина, причем они не могут снижать уровень гарантий прав, обеспечиваемый Конституцией
Российской Федерации.
Определение порядка приобретения статуса Уполномоченного по правам человека и установление для него ограничений гарантированных Конституцией
Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина является одним из способов регулирования прав и свобод человека и гражданина, в силу чего, в соответствии со статьей 71
Конституции Российской Федерации, эти полномочия находятся в ведении Российской Федерации.
При этих обстоятельствах, часть 2 статьи 30
Закона Кабардино-Балкарской Республики от 3 ноября 2006 г. № 82-РЗ, регулирующая порядок приобретения статуса Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике противоречит пункту "б" части 1 статьи 5
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Нельзя согласиться и с доводами заинтересованных лиц о том, что коль скоро пункт 2 статьи 11
Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" содержит положение, запрещающее Уполномоченному заниматься политической деятельностью, аналогичное положение может (должен) содержать и закон субъекта Российской Федерации.
В соответствии с указанной нормой Федерального конституционного закона Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Однако, в силу названных положений Конституции
Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт "в")
, относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в том числе установить дополнительные требования к замещению этой должности при соблюдении соответствия вводимых ограничений критериям, закрепленным в Конституции
Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3)
, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вместе с тем, сам по себе факт установления пунктом 2 статьи 11
Федерального конституционного закона этого ограничения не может служить правовым основанием для воспроизведения содержания этой нормы в оспариваемой части 2 статьи 30
Закона КБР от 3 ноября 2006 года № 82-РЗ, поскольку согласно преамбуле
указанного Федерального конституционного закона он определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности только Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, а должности уполномоченных по правам человека на территории Российской Федерации не составляют единую систему и не имеют единого статуса.
При этих обстоятельствах воспроизводство отдельных норм Федерального конституционного закона
от 26.02.1997 № 1-ФКЗ в Законе
КБР от 3 ноября 2006 года № 82-РЗ может иметь место, но только при условии, если при этом, как того требуют положения частей 2
и 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации, не нарушаются федеральные законы.
Не имеют правового значения и доводы заинтересованных лиц о том, что содержание оспариваемой нормы направлено на обеспечение политической нейтральности лица, занимающего должность Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике, способствует повышению гарантий защиты прав и свобод граждан, поскольку осуществление прав и свобод человека и гражданина согласно части 3 статьи 17
Конституции Российской Федерации не должно нарушать права и свободы других лиц и защита прав одних граждан за счет незаконного ограничения прав других недопустимо, если иное не установлено федеральным законом.
Кроме того, суд проверяет и оценивает акт законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на предмет его соответствия правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а не на предмет целесообразности и эффективности содержащихся в нем правовых норм. Вопросы целесообразности правовых норм относятся к полномочиям законодательной ветви государственной власти, и суд, исходя из закрепленного в статье 10
Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, не вправе вмешиваться в эти полномочия.
В силу части 2 статьи 253
Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194
, 195
, 198
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики,
решил:
Заявление прокурора Кабардино-Балкарской Республики удовлетворить.
Признать часть 2 статьи 30
Закона Кабардино-Балкарской Республики от 3 ноября 2006 г. № 82-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике" противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не порождающей правовых последствий со дня принятия.
В соответствии со статьей 35
Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 "О средствах массовой информации" по вступлении в законную силу решения суда сообщение о нем подлежит опубликованию в газете "Кабардино-Балкарская правда".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики.
Решение изготовлено 20 июля 2012 года.
Председательствующий
Л.М.БАБУГОЕВА
