КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ИНФОРМАЦИЯ
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО
МЕРОПРИЯТИЯ "АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
НА ТЕРРИТОРИИ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ В ЧАСТИ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ
ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ НА ОБЩЕЕ ПОКРЫТИЕ РАСХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ В 2010 - 2012 ГОДАХ"
Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: закон
"О Контрольно-счетной палате Воронежской области", п. 30 плана работы Контрольно-счетной палаты Воронежской области на 2012 год, распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 03.05.2012 № 32.
Цель проведения экспертно-аналитического мероприятия: анализ влияния финансовой помощи на общее покрытие расходов на бюджетную обеспеченность муниципальных образований области и оценка степени зависимости местных бюджетов от безвозмездных перечислений из областного бюджета.
Срок проведения мероприятия: с 04.05.2012 по 01.06.2012.
Вопросы экспертно-аналитического мероприятия:
1. Анализ состава, структуры и динамики доходов бюджетов муниципальных образований.
2. Анализ влияния изменений налогово-бюджетного законодательства на доходы бюджетов муниципальных образований.
3. Анализ распределения доходов консолидированного бюджета региона между уровнями бюджетов Воронежской области.
4. Анализ изменения нормативов отчислений от налогов в бюджеты муниципальных образований и их влияние на изменение доходной части местных бюджетов.
5. Анализ различий между муниципальными образованиями области по уровню налоговых и неналоговых доходов на душу населения.
6. Анализ влияния распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, поселений) на формирование доходов бюджетов муниципальных образований Воронежской области.
7. Изучение порядка распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, анализ расчетов по распределению данных дотаций, влияние дотаций на формирование доходов местных бюджетов.
8. Изучение порядка распределения субсидий на финансирование приоритетных социально значимых расходов, анализ расчетов по распределению субсидий, влияние субсидий на формирование доходов местных бюджетов.
9. Анализ структуры безвозмездных перечислений из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований.
10. Анализ влияния распределения финансовой помощи на общее покрытие расходов местных бюджетов на уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
11. Оценка зависимости бюджетов муниципальных образований от безвозмездных перечислений из областного бюджета, классификация муниципальных образований в соответствии со статьей 136
БК РФ.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия:
1. Анализ структуры и динамики собственных доходов консолидированных бюджетов муниципальных образований.
Собственные доходы бюджетов муниципальных образований в 2011 году по сравнению с 2008 годом с учетом индекса инфляции <1>
возросли на 1362,5 млн. рублей (6,1%) и составили 29589,4 млн. рублей. Рост был обеспечен увеличением налоговых и неналоговых доходов на 13,3%, или 1777,7 млн. рублей. При этом сумма безвозмездных перечислений, входящих в состав собственных доходов, снизилась на 4,7%, или 415,2 млн. рублей (таблица 1
, диаграмма 1 (не приводится)).
--------------------------------
<1> Индекс потребительских цен в декабре 2009 года по отношению к декабрю предыдущего года составил 108,8%, в декабре 2010 года - 108,8%, в декабре 2011 года - 106,1% (информация справочной правовой системы "КонсультантПлюс").
Таблица 1
Динамика и структура доходов консолидированных бюджетов
муниципальных образований Воронежской области
в 2008 - 2012 годах
┌───────────────────────────┬──────────────────────────┬────────────────────┐
│ Вид доходов │ Сумма (млн. рублей) │Изменение 2011 года │
│ │ │ к 2008 году │
│ ├────────┬────────┬────────┼─────────┬──────────┤
│ │ 2008 │ 2011 │ 2012 │без учета│ с учетом │
│ │ │ │ (план) │ индекса │ индекса │
│ │ │ │ │инфляции │ инфляции │
├───────────────────────────┼────────┼────────┼────────┼─────────┼──────────┤
│ 1 │ 2 │ 3 │ 4 │ 5 │ 6 │
└───┴──────────────────────┴─────────────────┴────────────────┴────────────────────┘
--------------------------------
<4> В соответствии с п. 2 с. 136
БК РФ данные муниципальные образования не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
<5> В соответствии с п. 3 ст. 136
БК РФ данные муниципальные образования (наряду с ограничениями, установленными п. 2 ст. 136
БК РФ) не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
<6> В соответствии с п. 4 ст. 136
БК РФ в данных муниципальных образованиях (наряду с ограничениями, установленными п. п. 2
, 3 ст. 136
БК РФ) устанавливаются дополнительные меры, в том числе проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ.
Различия муниципальных образований по уровню межбюджетных трансфертов в структуре собственных доходов местных бюджетов объясняются следующими причинами:
- неравномерность социально-экономического развития муниципальных образований и соответствующая неравномерность распределения налогооблагаемой базы;
- разный объем предоставляемых межбюджетных трансфертов.
Например, явной причиной того, что Бобровский и Новохоперский районы оказались в группе муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов более 70% собственных доходов, является высокий уровень перечисляемой данным муниципалитетам целевой финансовой помощи (диаграмма 11 (не приводится)). А в Воробьевском, Каширском, Нижнедевицком, Петропавловском районах сумма целевой финансовой помощи была низкой, в связи с этим, данные районы вошли в группу муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов в собственных доходах от 30 до 70%.
Диаграмма 11. Группировка муниципальных образований области
в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в общей сумме
собственных доходов бюджетов муниципальных образований
(в среднем за 2009 - 2011 годы)
Диаграмма не приводится.
Выводы:
Межбюджетное регулирование в Воронежской области осуществляется путем передачи в местные бюджеты нормативов отчислений от налогов, зачисляемых в соответствии с бюджетным законодательством в областной бюджет, а также с помощью перечисления межбюджетных трансфертов на решение вопросов местного значения.
В 2008 - 2011 годах основным инструментом межбюджетного регулирования являлись межбюджетные трансферты. Например, в 2011 году безвозмездные перечисления из областного бюджета на решение вопросов местного значения составляли 10453,9 млн. рублей (70,9% средств межбюджетного регулирования), отчисления от налоговых доходов - 4304,0 млн. рублей (29,1%). В 2012 году ситуация не изменится.
Вместе с тем, анализ нормативных документов, регламентирующих порядки перечисления межбюджетных трансфертов, показал, что они имеют ряд недостатков, влияющих на снижение стимулов для органов местного самоуправления к социально-экономическому развитию муниципальных образований и к качественному осуществлению бюджетного процесса.
Так, с 2010 года распределение финансовой помощи на обеспечение сбалансированности местных бюджетов производится областными органами власти уже после того, как органы местного самоуправления сформировали бюджеты муниципальных образований (после 15 ноября), это делает крайне затруднительным изначальное формирование сбалансированных местных бюджетов.
Кроме того, в результате распределения финансовой помощи на обеспечение сбалансированности местных бюджетов (субсидий на софинансирование социально значимых расходов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов) муниципальные образования, имеющие до распределения данной помощи более высокий уровень налоговых/неналоговых доходов, после ее распределения могут оказаться с более низкими доходами относительно других муниципалитетов. Данный факт, а также то, что при предоставлении финансовой помощи на сбалансированность отсутствуют условия по повышению качества управления муниципальными финансами, способствует появлению иждивенческих настроений.
Анализ реализации органами власти области полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований показал, что степень реализации данных полномочий с 2008 по 2011 годы снизилась. Если в 2008 году различия между 3 наиболее и наименее обеспеченными муниципалитетами с помощью системы межбюджетного выравнивания сокращались до 2,31 раза, то в 2011 - только до 2,7 раз. Одной из причин такой ситуации является отмена нормы в региональном законодательстве, предусматривающей ежегодную индексацию общего объема дотаций на выравнивание на уровень инфляции. В результате объем дотаций в реальном выражении (с учетом инфляции) в 2011 году по сравнению с 2008 годом сократился на 16,5%.
В 2012 году в результате того, что для городских округов установлены более низкие, чем для муниципальных районов нормативы отчислений от НДФЛ, сокращение различий между муниципалитетами будет доведено до 2,47 раз, однако дифференциация между муниципальными районами будет увеличиваться.
Следует отметить, что с точки зрения создания стимулов к социально-экономическому развитию, межбюджетное регулирование с помощью передачи нормативов отчислений от налогов более предпочтительно, чем использование межбюджетных трансфертов. В связи с этим, улучшить качество межбюджетного регулирования в области возможно с помощью замены части дотаций на выравнивание дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц (в соответствии с п. 4.1 ст. 138
БК РФ).
Предложения:
Направить аналитическую информацию в департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области.
Использовать материалы анализа при подготовке заключения Контрольно-счетной палаты на проект закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", а также при комплексных проверках исполнения бюджетов муниципальных образований.
Начальник инспекции по контролю
доходов областного бюджета и расходов
на межбюджетные трансферты
С.И.МАКУШИН
Заместитель начальника инспекции
по контролю доходов областного бюджета
и расходов на межбюджетные трансферты
Н.С.ЗАХАРОВА
Советник отдела
организационно-аналитической
и юридической работы
А.А.КУЗИКОВ
