АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 июня 2012 г. по делу № А33-4119/2012
Резолютивная часть решения объявлена 22 июня 2012 года.
В полном объеме решение изготовлено 29 июня 2012 года.
Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Е.А. Ивановой, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации Емельяновского района Красноярского края
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
о признании решения от 06.03.2012 по делу № 432-15-11 и предписания от 06.03.2012 № 432-15-11 недействительными,
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований, относительно предмета спора: Главное Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноярскому краю, Муниципальное автономное учреждение "Земля",
при участии в судебном заседании:
от заявителя: А.В. Милько, на основании доверенности от 09.04.2012, паспорта, Ю.А. Ососковой, на основании доверенности от 26.03.2012, паспорта;
от ответчика: М.А. Дударевой, на основании доверенности от 12.01.2012, удостоверения;
от ГУ МВД России по Красноярскому краю: И.А. Потомова на основании доверенности от 23.08.2011 № 9/14-70;
от муниципального автономного учреждения "Земля": А.В. Канининой на основании доверенности от 22.12.2011,
при ведении протокола судебного заседания, аудиозаписи судебного заседания секретарем судебного заседания Н.А. Обуховой,
установил:
Администрация Емельяновского района Красноярского края обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании решения от 06.03.2012 по делу № 432-15-11 и предписания от 06.03.2012 № 432-15-11 незаконными.
Заявление принято к производству суда. Определением от 17.04.2012 возбуждено производство по делу.
Представитель заявителя требования поддержал, сослался на доводы, изложенные в заявлении.
Представитель ответчика заявленные требования не признал, сослался на доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление.
Представитель ГУ МВД России по Красноярскому краю поддержал позицию ответчика.
Представитель муниципального автономного учреждения "Земля" поддержал позицию заявителя.
При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.
21 сентября 2011 в адрес Красноярского УФАС России поступило обращение из ОРЧ ЭБиПК № 2 ГУ МВД России по Красноярскому краю о проведении проверки на соответствие антимонопольному законодательству Постановления администрации Емельяновского района Красноярского края от 19.05.2011 № 1236 "О наделении отдельными полномочиями Муниципального казенного учреждения "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района" и Муниципального автономного учреждения "Земля".
Указанное Постановление утратило силу в связи с принятием администрацией Емельяновского района Красноярского края Постановления от 09.08.2011 № 2156 "О возложении отдельных полномочий на Муниципальное казенное учреждение "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края и Муниципальное автономное учреждение "Земля".
Приказом Красноярского УФАС России от 20.11.2011 в отношении администрации Емельяновского района Красноярского края возбуждено дело № 432-15-11 по признакам нарушения части 3 статьи 15
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ).
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю в отношении администрации Емельяновского района Красноярского края принято решение от 06.03.2012 по делу № 432-15-11, согласно которому администрация признана нарушившей часть 3 статьи 15
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части издания Постановления администрации Емельяновского района от 09.08.2011 № 2156 "О возложении отдельных полномочий на Муниципальное казенное учреждение "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края и Муниципальное автономное учреждение "Земля" (с учетом Постановления администрации Емельяновского района Красноярского края от 23.12.2011 № 4087 "О внесении изменений в Постановления администрации Емельяновского района Красноярского края от 09.08.2011 № 2156 "О возложении отдельных полномочий на Муниципальное казенное учреждение "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края и Муниципальное автономное учреждение "Земля"), наделяющего учреждение функциями органа местного самоуправления.
Администрации Емельяновского района Красноярского края выдано предписание 06.03.2012 по делу № 432-15-11 в соответствии с которым администрации надлежит в срок до 20 марта принять меры, направленные на исключение совмещения муниципальным автономным учреждением "Земля" (далее по тексту - МАУ "Земля") функций органа местного самоуправления с функциями хозяйствующего субъекта рынка землеустроительных работ.
Заявитель считает указанные решение и предписания незаконными и нарушающими его права и законные интересы, в связи с чем обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Из содержания статей 198
, 200
, 201
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65
, 198
, 200
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
Суд полагает, что оспариваемые решение и предписания соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя на основании следующего.
В соответствии с пунктами 1
и 4
Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.
В соответствии со статьей 22
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ антимонопольный орган:
- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
В силу части 1
, 3 статьи 23
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ антимонопольный орган, в том числе:
- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 1)
;
- выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части
, обязательные для исполнения предписания (пункт "а")
.
Следовательно, оспариваемые решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 06.03.2012 по делу № 432-15-11 вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленной действующим законодательством компетенции.
Как следует из материалов дела Постановлением администрации Емельяновского района Красноярского края 15.03.2011 № 620 создано МАУ "Земля" путем изменения типа существующего муниципального бюджетного учреждения "Земля", внесены изменения в устав, согласно пунктам 2.1, 3.7, 3.11 которого учреждение создано, в том числе для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий администрация Емельяновского района Красноярского края по вопросам, связанным с градостроительством, архитектурой и землеустройством на территории муниципального образования Емельяновский район Красноярского края; источником формирования имущества учреждения, в том числе финансовых средств, являются доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, выручка от реализации работ и услуг, иные источники дохода; финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учреждением осуществляется в виде субсидий из местного бюджета.
В соответствии с пунктами 1
, 2 статьи 120
Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.
Согласно части 1 статьи 2
Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Согласно статье 4
Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.
Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Финансовое обеспечение указанной в частях 1
и 2 настоящей статьи
деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Пунктом 5 статьи 4
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ установлено, что хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Согласно материалам дела (в том числе реестра хозяйствующих субъектов, с которыми заключены договоры на оказание платных услуг за 2011 год) МАУ "Земля" оказывает платные услуги на основании заключенных с физическими (юридическими) лицами гражданско-правовых договоров. Постановлением администрации Емельяновского района Красноярского края 14.09.2009 № 1673 для МАУ "Земля" утвержден прейскурант цен на землеустроительные работы.
Таким образом, МАУ "Земля" является некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, то есть хозяйствующим субъектом.
В соответствии с Постановлением администрации Емельяновского района от 09.08.2011 № 2156 на МАУ "Земля" возложено ряд полномочий, а именно:
- выдаче актов выбора земельных участков под строительство, заключений о предварительном согласовании размещения земельных участков, градостроительных планов земельных участков, а также разработки необходимой документации для получения разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию согласно заявлениям;
- подготовке проектов постановлений администрации района о предоставлении земельных участков на праве аренды (собственности) в отношении земельных участков, работа по формированию и постановке на кадастровый учет которых осуществляется на основании договоров, заключенных между физическими (юридическими) лицами и МАУ "Земля", с установленным сроком исполнения 10 дней с момента поступления соответствующих документов;
- подготовке проектов постановлений администрации района о присвоении адресов земельным участкам садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан на бесплатной основе с установленным сроком исполнения 18 дней с момента поступления соответствующих документов;
- составлению проектов схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, предназначенных для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, сельскохозяйственного производства, личного подсобного хозяйства, жилищного, гаражного и дачного строительства, строительства иных объектов, с установленным сроком исполнения 25 дней с момента поступления соответствующих документов;
- подготовке проектов постановлений администрации района об утверждении актов выбора и обследования земельных участков, актов согласования границ земельных участков с установленным сроком исполнения 30 дней с момента поступления соответствующих документов.
Частью 3 статьи 15
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом
от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом
от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом
от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Частью 1 статьи 2
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и настоящим Федеральным законом
осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Согласно статье 29
Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9
, 10
и 11
настоящего Кодекса.
Частью 1 статьи 45
Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Согласно части 4 статьи 51
Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.
В соответствии с часть 2 статьи 55
Градостроительного кодекса Российской Федерации для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
В соответствии с пунктом 21 части 1 статьи 14
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов относится к вопросам местного значения поселения.
Согласно части 4 статьи 34
Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи
заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29
настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом
"О государственном кадастре недвижимости".
Частью 1 статьи 46
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Кроме того, согласно Положению о муниципальном казенном учреждении "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края", утвержденному Постановлением администрации Емельяновского района Красноярского края от 13.12.2010 № 4039, муниципальное казенное учреждение "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края" является структурным подразделением администрации Емельяновского района Красноярского края, к компетенции которого относится в том числе: согласование землеустроительной документации; утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории; информирование населения района о предстоящем выделении земельных участков. Учреждение имеет право в том числе: организовывать оценку и переоценку объектов недвижимости; выполнять геодезические, картографические и кадастровые работы, работы по землеустройству.
Таким образом, предусмотренные в Постановлении от 09.08.2011 № 2156 "О возложении отдельных полномочий на Муниципальное казенное учреждение "Управление земельно-имущественных отношений и архитектуры администрации Емельяновского района Красноярского края и Муниципальное автономное учреждение "Земля" функции и полномочия в соответствии с действующим законодательством являются функциями и полномочиями органа местного самоуправления и право на их осуществление предоставлено хозяйствующему субъекту - МАУ "Земля" - в нарушение норм действующего законодательства.
Согласно статье 3
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ настоящий Закон
распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Под конкуренцией в силу пункта 7 статьи 4
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Согласно информации, представленной в материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства ФБУ "Кадастровая палата" по Красноярскому краю, о количестве межевых планов земельных участков, расположенных в Емельяновском районе, подготовленных в 2011 году хозяйствующими субъектами рынка землеустроительных работ, доля межевых планов, подготовленных МАУ "Земля" от общего количества планов составляет более 25%, при этом всего количество хозяйствующих субъектов, осуществлявших подготовку планов по Емельяновскому району в году, составляет 84 субъекта; количество планов, подготовленных МАУ "Земля", превышает показатели каждого из хозяйствующих субъектов.
С учетом изложенного, антимонопольный орган обоснованно сделал вывод о том, что действия администрации Емельяновского района Красноярского края по наделению МАУ "Земля" одновременно функциями органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, осуществляющего коммерческую деятельность на рынке землеустроительных работ, создают преимущественные условия деятельности для учреждения и необоснованное препятствие осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, действующих на данном рынке.
Довод администрации Емельяновского района Красноярского края, что МАУ "Земля" создано в соответствии с Федеральным законом
от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и оснований для выводов о нарушении администрацией антимонопольного законодательства не имеется, неоснователен.
Оценка деятельности учреждения не может быть осуществлена исключительно в рамках Федерального закона
от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", без взаимосвязи с Федеральным законом
от 26.07.2006 № 135-ФЗ, Федеральным законом
от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Следовательно, комиссия Красноярского УФАС России, пришла к обоснованному выводу нарушении публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, а также ущемлении интересов других хозяйствующих субъектов осуществляющих аналогичный вид деятельности.
Таким образом, решение антимонопольного органа от 06.03.2012 по делу № 432-15-11 соответствует закону.
Суд учитывает правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.01.2010 № 11390/09.
В соответствии со статьей 50
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.
Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.
В силу статьи 51
Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.
Одновременно с оспариваемым решением от 06.03.2012 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю выдано предписание № 432-15-11 о необходимости принять меры, направленные на исключение совмещения МАУ "Земля" функций органа местного самоуправления с функциями хозяйствующего субъекта рынка землеустроительных работ.
Поскольку оспариваемое решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 06.03.2012 признано судом законным и обоснованным, выданное на его основе предписание от 06.03.2012 по делу № 432-15-11 также является законными и обоснованными.
Указанные обстоятельства являются основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.
Согласно части 3 статьи 201
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Руководствуясь статьями 167
- 170
, 201
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края
решил:
Отказать в удовлетворении заявления администрации Емельяновского района Красноярского края о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 06.03.2012 по делу № 432-15-11.
Заявление проверено на соответствие Закону
"О защите конкуренции".
Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.
Судья
Е.А.ИВАНОВА
