МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 29.11.2012 г. N 12/35-П ОБ ИТОГАХ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 136/2004-ОЗ "О ДЕПУТАТСКОМ РАССЛЕДОВАНИИ"

Францева Ирина Михайловна - консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления.

Проведено семь заседаний Комиссии, на которых:

избран председатель Комиссии - заместитель Председателя Думы Чарышкин И.В.;

разработан и утвержден план проведения мониторинга;

проведен анализ основных форм депутатского контроля, используемых в Московской областной Думе;

обобщены теоретические обоснования депутатского расследования с точки зрения эффективности такой формы депутатского контроля;

обобщена информация о наличии и использовании депутатского расследования в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в международной практике;

проведен анализ полученной информации, сделаны выводы;

подготовлен отчет об итогах проведения мониторинга.

III. Проведение мониторинга

Федеральным законодательством статус законодательных органов субъектов Российской Федерации как контрольных органов закреплен в статье 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).

Осуществление контрольной функции, присущей всякому парламенту, занимает важное место в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти (далее - парламент). От контрольных полномочий парламента зависит его действительное место в системе государственных органов.

Основными формами парламентского контроля являются:

1. Депутатский вопрос, задаваемый устно на заседании парламента, и депутатский запрос, выраженный документально. Они содержат обращение в компетентный орган, чаще всего к правительству, о предоставлении необходимой информации, важной для депутата или избирателей. В Московской областной Думе такая процедура предусмотрена статьями 14 и 15 Закона Московской области № 191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы".

2. Интерпелляция - особая разновидность депутатского запроса, вносимая группой парламентариев правительству по крупному или политически значимому вопросу. Она сопровождается парламентскими дебатами и приводит к постановке вопроса о недоверии правительству. Результатом интерпелляции может быть отставка отдельного министра, нескольких министров, всего правительства. В Московской областной Думе процедура интерпелляции предусмотрена в рамках исполнения статей 15 и 18 Закона Московской области № 191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы", статьи 23 Закона Московской области № 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе" и статьи 62 Устава Московской области.

3. Парламентское расследование (в этом случае создается специальная комиссия или комитет по расследованию). Оно проводится по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа. Данная процедура в Московской областной Думе регламентируется статьей 16 Закона Московской области № 191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы" и Законом Московской области № 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании".

4. Отчет правительства, органов исполнительной власти, контрольно-счетных органов, должностных лиц об итогах их деятельности, сопровождаемый принятием соответствующего парламентского решения. Данная процедура предусмотрена подпунктом в.2 пункта 1 статьи 42 Устава Московской области и статьей 18.1 Закона Московской области № 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе".

5. Выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, выражение недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность парламент субъекта принимал участие, что может привести к их отставке. Однако в политической и парламентской практике подобное происходит редко и напрямую зависит от соотношения сил в представительном органе государственной власти. Как упоминалось выше, данная процедура может являться элементом интерпелляции и регулируется в законодательстве Московской области статьей 23 Закона Московской области № 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе" и статьями 52 и 62 Устава Московской области.

6. Согласование назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В Московской области данная процедура регулируется пунктами 13, 14, 15 статьи 15 Закона Московской области № 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе" и специальными законами Московской области.

7. Контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. Процедура предусмотрена статьей 22 Закона Московской области № 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе".

8. Мониторинг правоприменительной практики законов субъекта Российской Федерации. (Закон Московской области № 46/2012-ОЗ "О правовом мониторинге в Московской области".)

В контексте данного мониторинга, исходя из его целей, Комиссия акцентирует внимание на такую форму парламентского контроля, как парламентское расследование.

Парламентское расследование - действенный институт, с помощью которого парламент может реализовать свои контрольные полномочия. Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет парламенту не только применить надзорные полномочия по конкретному факту, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и ликвидацией имеющихся нарушений, но и с устранением причин их возникновения. Тем самым эффективность расследований является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом. Совершенствование института парламентского расследования в Российской Федерации является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций парламента, становления действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации.

В мировой практике результаты парламентских расследований подчас в решающей степени сказываются не только на событиях внутри страны, но и на внешнеполитических позициях государства. Уотергейтское расследование, приведшее к отставке Президента Р. Никсона в Соединенных Штатах Америки, "Дело Гонгадзе" в Украине вызвали существенные перемены. В Узбекистане именно право на самостоятельное и достоверное парламентское расследование событий в Андижане стало одним из важнейших факторов, определяющих внешнеполитические позиции страны. Парламентское расследование, таким образом, исключительно дееспособное, многоцелевое и эффективное средство современной политики, в значительной мере позволяющее контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел.

Парламентские расследования за рубежом в зависимости от существующих правовых институтов имеют различные формы нормативного закрепления. Как правило, система правового обеспечения парламентских расследований включает следующие основные звенья:

конституцию (отдельные статьи о парламентских расследованиях);

отдельные законодательные акты (законы о национальных парламентах, содержащие статьи о парламентских расследованиях или о самих расследованиях);

специальные статьи о парламентских расследованиях в регламентах парламентов.

В некоторых странах данная система воспроизводится в полном объеме, в большинстве стран включает ее отдельные звенья, что позволяет достигать достаточно эффективных результатов проводимых расследований. Так, в Основном законе Федеративной Республики Германии прописаны порядок учреждения следственного комитета, его взаимодействие с органами государственной власти, использование результатов расследований. Аналогичные статьи содержатся в конституциях Греческой Республики, Королевства Испании, Итальянской Республики, Швейцарской Конфедерации, Японии, Португальской Республики и других стран. В ряде стран приняты отдельные законы или законы о деятельности национальных парламентов с включением отдельных положений о парламентских расследованиях - Королевство Дания, Великое Герцогство Люксембург, Литовская Республика.

В Соединенных Штатах Америки при проведении парламентских расследований используются правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел, оформленные в виде резолюции Сената 62 от 28 февраля 1991 года. Одновременно могут создаваться независимые рабочие группы для расследования конкретных событий.

Право парламентов проводить собственные расследования закреплено в законодательстве ряда стран СНГ - Республика Беларусь, Республика Молдова, Украина, Узбекистан, Республика Армения.

Свой опыт организации парламентских расследований имеется и в Российской Федерации. Это попытка организации отрешения от должности Президента Б.Н. Ельцина, расследование причин дефолта 1998 года, событий в Беслане 2004 года, чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 2009 года.

Конституционное регулирование контрольных полномочий российского парламента не предоставляет достаточных возможностей для осуществления парламентского контроля. Действенным шагом к укреплению контрольной функции парламента стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". Тем не менее потребность в таких расследованиях возникла задолго до законодательного урегулирования института парламентского расследования, практика проведения парламентских расследований на федеральном и региональном уровнях имелась до принятия указанного Федерального закона. Данная практика была обусловлена необходимостью решения проблем, которые не могли быть выявлены и устранены иными государственными органами (выявление причин и условий совершения террористических актов, фактов коррупции, грубых и массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина, в частности, на проведение собраний, митингов, демонстраций и др.). Поэтому в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2005 года было рекомендовано не "ввести", а "утвердить" законом процедуру парламентских расследований.

Принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о парламентском расследовании) способствует расширению контрольной функции российского парламента. Тем не менее механизм правового регулирования расследований нельзя признать совершенным, ряд норм Закона о парламентском расследовании препятствует инициированию и проведению расследования, сводит его результаты к нулю. Это не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.

Сложность проведения процедуры парламентского расследования признают в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации после заявления В.В. Путина. В своей статье "Демократия и качество государства" от 6 февраля 2012 года Председатель Правительства России написал, что "парламентариям надо подумать над наполнением реальным содержанием заложенной в законе процедуры парламентских расследований". В марте 2012 года спикер Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е. Нарышкин дал соответствующее поручение профильному комитету.

Среди субъектов Российской Федерации, в которых парламенты раньше, чем на федеральном уровне (т.е. до вступления в силу Закона о парламентском расследовании), урегулировали вопросы парламентского расследования в отдельном акте, можно назвать следующие: Калининградская область, Московская область, Республика Саха (Якутия). В последнем из приведенных субъектов Российской Федерации речь идет не о законе субъекта Российской Федерации, а о постановлении парламента, утвердившего соответствующее положение о депутатском расследовании. С точки зрения иерархии нормативных актов в Республике Саха (Якутия) законодательный орган, представленный двумя Палатами (Палата Республики и Палата представителей - статья 51 Конституции Республики Саха (Якутия), наряду с законами вправе принимать постановления нормативного характера сразу от имени обеих Палат по строго определенному кругу вопросов.

Необходимо отметить, что форма урегулирования парламентских расследований на федеральном уровне до принятия соответствующего Федерального закона также вызывала дебаты. Как отмечалось в рекомендациях Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательству в 2005 году, "при выработке концепции института парламентских расследований в Российской Федерации необходимо решить вопрос об уровне правового регулирования процедуры парламентских расследований с учетом того, что в последние годы получила распространение практика расширения федеральными законами закрепленного в Конституции перечня полномочий высших органов государственной власти". В итоге парламентские расследования стали единственной формой парламентского контроля, получившей закрепление в виде отдельного Закона о парламентском расследовании. Представляется, что законодатель не просто хотел формально повысить статус парламентских расследований, по-видимому, исходил из посылки, что как осуществление парламентских расследований, так и их последствия напрямую будут затрагивать права и обязанности лиц (предоставление информации, дача показаний и т.д.), не являющихся членами палат парламента (в первую очередь относящихся к исполнительной власти), а потому эти отношения должны регулироваться не внутренними документами - регламентами палат, а отдельным федеральным законом. Кроме того, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность соразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом.

Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что далеко не во всех субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы о парламентских (депутатских) расследованиях. В субъектах, в которых отсутствует закон о парламентском расследовании, правовую основу парламентских расследований составляют соответствующий закон о статусе депутатов парламента наряду с его регламентом и принятые на их основе постановления (решения) о проведении парламентского расследования. В этом случае решение о проведении парламентского расследования принимается по конкретной ситуации. В частности, Законодательное Собрание Нижегородской области по выявленным случаям неправомерных действий должностных лиц и других нарушений законодательства по вопросам, относящимся к его ведению, наделено правом принять постановление о проведении депутатского расследования с образованием соответствующей комиссии. Председатель и не менее двух членов комиссии должны быть депутатами. Данная норма означает, что в состав комиссии могут входить и лица, не имеющие депутатского мандата. Примечательно, что практика образования депутатских следственных комиссий свидетельствует о том, что в состав комиссий включаются не только депутаты законодательного органа, но и все прочие лица, являющиеся экспертами в соответствующей сфере, чьи кандидатуры для включения были поддержаны законодательным органом. Привлечение экспертов в состав комиссии дает возможность повысить открытость и гласность в ее работе, а также уровень подготовки итогового заключения.

Чрезвычайно широк перечень субъектов Российской Федерации, в которых законы о парламентских расследованиях были приняты после вступления в силу Закона о парламентском расследовании. Характерная черта большинства актов данной группы - их практически полное текстуальное совпадение с положениями федерального закона с тем лишь отличием, что в большинстве субъектов действуют однопалатные законодательные органы, поэтому данные акты не содержат положений о преодолении несогласия одной из палат при формировании парламентской комиссии.

Закон Чеченской Республики от 29.05.2007 № 25-РЗ "О парламентском расследовании Парламента Чеченской Республики" предусматривает осуществление парламентского расследования в условиях двухпалатной системы законодательных органов государственной власти. По аналогии с Законом о парламентском расследовании инициатива парламентского расследования принадлежит депутатам палат Парламента Чечни (не менее пяти человек) и Уполномоченному по правам человека Чеченской Республики, действующему на основании статьи 31 Конституционного закона Чеченской Республики от 08.02.2006 № 1-РКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике".

Запреты на проведение парламентских расследований в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации содержатся в законах Брянской области, Карачаево-Черкесской Республики, Еврейской автономной области, Пермского края, Воронежской области и др. Вместе с тем ряд законов субъектов, принятых после вступления в силу Закона о парламентском расследовании, подобных ограничений не содержит (Иркутская область, Корякский автономный округ, Томская область). Очевидно также, что законы, принятые до вступления в силу Закона о парламентском расследовании, также не содержат запрета парламентского расследования деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Калининградская область, Московская область, Республика Саха (Якутия).

В отличие от Закона о парламентском расследовании, в котором не установлено определение понятия парламентского расследования, ряд субъектов, например, Московская область, в своих правовых актах приводит дефиницию парламентского расследования.

Правовые акты других субъектов Российской Федерации несколько дополняют эту дефиницию указанием на контроль за соблюдением законодательства органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (Республика Саха (Якутия).

Правоприменительная практика на территории регионов незначительна. Известно об отдельных проведенных парламентских расследованиях в Смоленске, где городской Совет расследовал вопрос эффективного использования муниципальной собственности, в Республике Саха (по проблемам нефтегазового комплекса), в городе Перми (о расходовании бюджетных средств), в Брянской области (о выделении земельных участков), в Ивановской области (в отношении главы субъекта), в Нижнем Новгороде (по вопросу охраны объекта культурного наследия), в Томской области (о приватизации детских садов).

Стоит отметить, что в Московской области полностью отсутствует практика применения Закона № 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании", а именно правоприменительная практика является самым ценным рецензентом законов. Незначительна такая практика и на федеральном уровне. Таким образом, невозможно сделать объективные выводы о причинах отсутствия практики правоприменения Закона № 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании".

Сравнительное изучение зарубежного опыта дает понимание того, что институты парламентского контроля во всем их многообразии проявляют себя неэффективно в случае, когда высшая законодательная и исполнительная власти в политическом плане единодушны и их отношения лишены серьезных коллизий, но такая категория отношений не входит в сферу данного мониторинга.

IV. Вывод

По итогам проведенного мониторинга Комиссия констатирует: практика применения Закона Московской области № 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании" отсутствует.

Существующая редакция Закона не требует внесения изменений.

Закон Московской области № 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании" коррупциогенных факторов не содержит.