КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 июня 2012 года
19 июня 2012 года Красноярский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Щуровой А.Н.
при секретаре судебного заседания Ускове Д.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Назаркина В.П., представителя Правительства Красноярского края Савельевой Софьи Борисовны
гражданское дело по заявлению Шульга Дарьи Ивановны об оспаривании нормативного правового акта субъекта федерации,
установил:
Статьей 3
Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" установлены виды государственных пособий гражданам, имеющих детей.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей, путем выплаты социальных пособий.
Абзацем 5 статьи 26.3.1
указанного Закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Подпунктом 2.3.1 пункта 2.3 раздела 2
долгосрочной целевой программы "Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п, предусмотрена ежемесячная компенсационная выплата родителю (законному представителю - опекуну, приемному родителю), совместно проживающему с ребенком в возрасте от 1,5 до 3 лет, которому:
временно не предоставлено место в дошкольном образовательном учреждении (при условии постановки ребенка на учет в муниципальном органе управления образованием для определения в дошкольное образовательное учреждение);
предоставлено место в группе кратковременного пребывания дошкольного образовательного учреждения.
Ежемесячная компенсация назначается и выплачивается гражданам Российской Федерации, постоянно зарегистрированным по месту жительства в муниципальных образованиях Красноярского края.
Данное Постановление опубликовано в официальном печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края", № 66 (362), 14 декабря 2009 года и вступило в силу с 1 января 2010 года (статья 3
Постановления).
Шульга Д.И. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным абзаца 4 подпункта 2.3.1 пункта 2.3 раздела 2
долгосрочной целевой программы "Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п, следующего содержания: "Ежемесячная компенсация назначается и выплачивается гражданам Российской Федерации, постоянно зарегистрированным по месту жительства в муниципальных образованиях Красноярского края".
Свои требования мотивировала тем, что она имеет временную регистрацию в Красноярском крае по адресу: г. Дудинка, ул. Щорса, 17, кв. 13, проживает по указанному адресу с ноября 2009 года, переехала в г. Дудинку на постоянное место жительства из Краснодарского края, где зарегистрирована в ст. Новониколаевская Калининского района. Указала, что имеет малолетнюю дочь Шульгу Екатерину Ивановну, 3 марта 2010 года рождения, которая также зарегистрирована в г. Дудинка по ул. Щорса, 17, кв. 13. С 20 июля 2011 года ее дочь поставлена на очередь в управлении образования администрации ТДНМР для определения в дошкольное учреждение.
Управлением социальной защиты населения администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района ей отказано в назначении ежемесячной компенсационной выплаты, предусмотренной на ребенка, состоящего на учете в муниципальном органе управления образования, которому временно не предоставлено место в дошкольном учреждении в рамках долгосрочной целевой программы
"Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п, в связи с отсутствием постоянной регистрации на территории Красноярского края.
Полагала, что местом ее жительства является город Дудинка Красноярского края, где она со своим ребенком преимущественно проживает в течение двух лет. Отсутствие постоянной регистрации по месту постоянного жительства в г. Дудинке, по ее мнению, не должно нарушать ее права на ежемесячную компенсацию, предусмотренную программой.
Указала, что вопреки Конституции
РФ, ст. 3
Закона № 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" и правовой позиции Конституционного Суда РФ, Правительство Красноярского края своим постановлением признало регистрацию по месту жительства в качестве обязательного условия реализации права граждан на получение ежемесячной компенсации, в связи с чем просила признать незаконным абзац 4 подпункта 2.3.1 пункта 2.3 раздела 2
долгосрочной целевой программы "Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п.
Заявитель Шульга Д.И. в судебное заседание не явилась, надлежаще и своевременно извещена о времени и месте рассмотрения дела по адресам временной и постоянной регистрации, представила суду заявление о рассмотрении дела в ее отсутствие.
Представитель Правительства Красноярского края Савельева С.Б., действующая на основании доверенности № 3-04880 от 4 мая 2012 года, требования заявителя не признала, пояснила, что правовые нормы, урегулированные пунктом 2.3.1
программы, имеют смешанный характер: это мера социальной поддержки, осуществляемая в пределах средств бюджета Красноярского края, в то же время, финансовое регулирование отнесено к исключительному ведению Российской Федерации и установлено Бюджетным кодексом
Российской Федерации.
Представитель Правительства края сослалась на закрепленный в ст. 31
Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов, а также положения ст. 26.3.1
Закона № 184-ФЗ, предусматривающей, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В рамках полномочий, предоставленных Законом
Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 "О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края" (ст. 6)
и Уставом Красноярского края (п. 1 ст. 97
, ст. 103
), Правительство Красноярского края утвердило своим постановлением программу, реализуемую за счет средств краевого бюджета, которая предусматривает предоставление мер социальной поддержки в виде ежемесячной компенсационной выплаты родителю (законному представителю - опекуну, приемному родителю), совместно проживающему с ребенком в возрасте от 1,5 до 3 лет, которому временно не предоставлено место в дошкольном образовательном учреждении (при условии постановки ребенка на учет в муниципальном органе управления образованием для определения в дошкольное образовательное учреждение), либо предоставлено место в группе кратковременного пребывания дошкольного образовательного учреждения. Указанная компенсационная выплата осуществляется исключительно за счет средств краевого бюджета. Учитывая, что федеральное законодательство не предусматривает обязательность такого рода компенсационных выплат, эти мероприятия со стороны субъекта Российской Федерации - Красноярского края носят самостоятельный и инициативный характер, то Правительство Красноярского края при разработке и принятии программы обладало полномочиями по установлению порядка и условий предоставления данного вида материальной поддержки жителей Красноярского края.
Указанная компенсационная выплата является дополнительной по отношению к установленным федеральным законодательством видам выплат, направлена на реализацию конституционной гарантии по обеспечению детей местами в дошкольных детских учреждениях только по отношению к жителям Красноярского края. Именно с этой целью в программе заложена норма о наличии постоянной регистрации по месту жительства в муниципальных образованиях Красноярского края как обязательное условие для получения компенсационной выплаты. Именно наличие постоянной регистрации, по мнению представителя Правительства Красноярского края, является доказательством того, что лицо является жителем Красноярского края, на него распространяются дополнительные социальные гарантии в виде ежемесячной компенсационной выплаты. Учитывая, что реализация права на получение ежемесячной компенсационной выплаты вытекает из правового акта субъекта федерации, а не федерального законодательства, полагает, что довод заявителя о несоответствии положений программы в данной части требованиям Закона
РФ от 25.06.1993 № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не может быть принят во внимание.
Выслушав объяснения представителя Правительства Красноярского края Савельевой С.Б., исследовав представленные материалы дела, заслушав заключение прокурора Назаркина В.П., полагавшего, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, суд находит, что заявление Шульга Д.И. подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Долгосрочную целевую программу
"Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденную Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п, положения которой оспариваются Шульга Д.И., следует отнести к нормативно-правовому акту, так как он обладает необходимыми признаками, а именно: издан в установленном порядке управомоченным лицом; содержит в себе правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц; рассчитан на неоднократное применение; направлен на урегулирование общественных отношений.
Данный нормативный акт принят в пределах полномочий, предоставленных высшему органу исполнительной власти Красноярского края - Правительству Красноярского края Уставом Красноярского края (ст. ст. 103
, 137
), Законом
Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 "О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края" (ст. ст. 14
, 15
), с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Проверке подлежит соответствие содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу части 2 статьи 253
ГПК РФ суд признает правовой акт недействующим полностью или в части в том случае, если данный акт или его часть противоречат федеральному закону.
В силу ст. 72
Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.
Согласно подпункту 24 п. 2 ст. 26.3
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в редакции от 29.12.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Такие законы согласно части 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В рамках предоставленных законом полномочий Правительство субъекта Российской Федерации - Красноярского края утвердило долгосрочную целевую программу
"Дети" на 2010 - 2012 годы, которая предусматривает дополнительные социальные гарантии семьям, имеющим детей, в частности, ежемесячную компенсационную выплату родителю (законному представителю - опекуну, приемному родителю), совместно проживающему с ребенком в возрасте до 1,5 до 3 лет, которому временно не предоставлено место в детском дошкольном учреждении при условии постановки его на учет в муниципальном органе управления образованием. При этом обязательным условием для получения такой компенсационной выплаты является наличие постоянной регистрации по месту жительства в муниципальных образованиях Красноярского края (п. 2.3.1
программы).
По отношению в видам компенсационных выплат, установленных федеральным законодательством, данная выплата является дополнительной и федеральным законодательством не предусмотрена.
При этом, как пояснила в судебном заседании представитель Правительства Красноярского края Савельева С.Б., данный вид выплат установлен за счет средств бюджета субъекта федерации и только для жителей Красноярского. Подтверждением того обстоятельства, что лицо, претендующее на получение данной выплаты, является жителем Красноярского края и постоянно проживает на территории края, является наличие постоянной регистрации в муниципальных районах Красноярского края. В обоснование своей правовой позиции сослалась на ограничение власти субъекта пределами Красноярского края, а также на защиту интересов населения Красноярского края, что закреплено в Уставе Красноярского края (ст. 2
Устава Красноярского края).
Данный довод является несостоятельным по следующим основаниям.
Действительно, исходя из предоставленных субъекту федерации федеральным законодательством полномочий по предметам совместного ведения субъект правомочен издавать нормативные акты, в том числе за счет собственных средств предусматривать дополнительные гарантии и компенсационные выплаты, при этом сам определяет порядок и условия их предоставления.
Однако при этом самостоятельно определяемые субъектом федерации порядок и условия предоставления дополнительных гарантий и выплат, не предусмотренных федеральным законодательством, не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии со ст. 20
Гражданского кодекса РФ под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Статья 2
Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации" разъясняет, что следует понимать под местом пребывания и местом жительства.
Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно.
Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 3
указанного Закона граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией
Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Нормативные положения, касающиеся регистрации граждан по месту пребывания и жительства, неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В частности, в Постановлении от 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации Конституционный Суд РФ признал, что институт регистрации введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Согласно Закону
РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации" органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции
РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания и жительства.
Из анализа приведенных выше положений Закона в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ следует вывод, что регистрация не входит в понятие "место жительства" и не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией
РФ, законами РФ, а также нормативными актами субъектов федерации.
Несостоятелен довод представителя Правительства Красноярского края Савельевой С.Б. о том, что постоянная регистрация подтверждает лишь факт постоянного проживания лица на территории Красноярского края, что необходимо для возникновения права на получение ежемесячной компенсационной выплаты, поскольку, как указано выше, понятие регистрации нельзя связывать с понятием места жительства, а с наличием или отсутствием постоянной регистрации по месту жительства связывать возникновение тех или иных прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией
РФ.
На основании изложенного, абзац 4 подпункта 2.3.1 пункта 2.3 раздела 2
долгосрочной целевой программы "Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п, в части слов "постоянно зарегистрированным" следует признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим, в этой части требования Шульга Д.И. подлежат удовлетворению.
При этом суд полагает соответствующим федеральному законодательству абзац в остальной части, исходя из того, что ежемесячные компенсационные выплаты родителю (законному представителю - опекуну, приемному родителю), совместно проживающему с ребенком в возрасте от 1,5 до 3 лет, которому не предоставлено место в дошкольном образовательном учреждении при условии постановки его на учет в муниципальном органе управления образованием, либо предоставлено место в группе кратковременного пребывания дошкольного образовательного учреждения, федеральным законом не предусмотрены, этот вид социальных выплат является дополнительными социальными гарантиями, выплачивается из бюджета субъекта федерации, в связи с чем субъект имеет право устанавливать порядок и условия таких выплат.
Так, Правительством края установлено, что данный дополнительный вид компенсационных выплат предусмотрен только для жителей Красноярского края и на жителей иных субъектов Российской Федерации не распространяется, следовательно, абзац 4 подпункта 2.3.1 пункта 2.3 раздела 2
программы, который устанавливает, что ежемесячная компенсация назначается и выплачивается гражданам Российской Федерации по месту жительства в муниципальных образованиях Красноярского края, соответствует федеральному законодательству. В этой части суд находит требования Шульга Д.И. необоснованными.
Согласно п. 2 ст. 253
ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
По настоящему делу суд считает правильным признать оспариваемую норму недействующей в части со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку она применялась до обращения в суд.
Резолютивная часть решения суда, на основании части 3 статьи 253
ГПК РФ, подлежит опубликованию в течение 30 (тридцати) дней после вступления решения в законную силу в "Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края".
Руководствуясь ст. ст. 194
, 198
, 199
, 253
ГПК РФ, суд
решил:
Заявление Шульга Дарьи Ивановны удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу абзац 4 подпункта 2.3.1 пункта 2.3 раздела 2
долгосрочной целевой программы "Дети" на 2010 - 2012 годы, утвержденной Постановлением Правительства Красноярского края от 23 ноября 2009 года № 600-п, в части слов "постоянно зарегистрированным".
Сообщение о принятом решении опубликовать в "Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края" в течение 30 (тридцати) дней после вступления решения суда в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца.
Председательствующий
А.Н.ЩУРОВА
