ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 7 августа 2012 г. по делу № 3-143-2012
Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Спиридонова Е.В.
при секретаре Г.
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А., представителя Законодательного Собрания Пермского края А.Н., представителей губернатора Пермского края П. и К., рассмотрев 07 августа 2012 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующей части 3 статьи 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК),
установил:
Законодательным Собранием Пермской области 17 ноября 2005 года принят Закон
Пермской области "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма". Закон
подписан и.о. губернатора Пермской области 30 ноября 2005 года за № 2694-601, опубликован в изданиях "Пермские новости", № 49, 09.12.2005 года, "Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области", № 1, II часть, 31.01.2006 года, и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.
Законодательным Собранием Пермского края 16 февраля 2012 года принят Закон
Пермского края "О внесении изменений в Закон Пермской области "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма". Закон
подписан губернатором Пермского края 06 марта 2012 года за № 2-ПК, опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 10, 12.03.2012 года, "Собрании законодательства Пермского края", № 2, 12.03.2012 года, и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.
Законом
Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК статья 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" дополнена частью 3
следующего содержания:
"3. К действиям, в результате которых граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, осуществляемым ими с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, относятся:
1) изменение порядка пользования жилыми помещениями путем совершения сделок;
2) обмен жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, в результате которого произошло ухудшение жилищных условий;
3) невыполнение условий договоров социального найма о пользовании жилыми помещениями, повлекшее выселение граждан в судебном порядке в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 83
Жилищного кодекса Российской Федерации;
4) вселение в жилое помещение иных лиц, не являющихся членами семьи нанимателя, собственника жилого помещения, в результате чего размер общей площади жилого помещения, приходящегося на одного человека, становится менее учетной нормы;
5) выдел доли в натуре участниками долевой собственности на жилое помещение;
6) отчуждение имеющегося в собственности граждан и членов их семей жилого помещения или доли участника долевой собственности на жилое помещение;
7) расторжение договора социального найма (найма) по инициативе нанимателей, добровольный отказ от права пользования жилым помещением по договору социального найма;
8) намеренная порча, уничтожение жилого помещения, в результате чего оно может быть признано непригодным для проживания граждан;
9) перевод пригодного для проживания жилого помещения (части жилого помещения) в нежилое;
10) приобретение жилого помещения, признанного на момент совершения сделки в установленном порядке непригодным для постоянного проживания граждан, за исключением заключения договоров безвозмездной передачи жилого помещения в собственность граждан и наследования имущества.".
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей части 3 статьи 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК) по мотиву противоречия указанной нормы
федеральному законодательству.
В обоснование своего требования прокурор указал, что Жилищный кодекс
РФ не предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий устанавливать перечень действий, которые могут быть признаны совершенными гражданами с намерением ухудшения жилищных условий с целью приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Оспариваемая норма
Закона исходит из презумпции недобросовестности участников жилищных правоотношений, относя установленный ей перечень действий к действиям, в результате которых граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, осуществляемым ими с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, безотносительно к правовой цели (направленности на достижение определенного правового результата - создания искусственного ухудшения жилищных условий) совершения таких действий.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Масленникова И.А. заявленные требования поддержала.
Представитель Законодательного Собрания Пермского края А.Н., действующая на основании доверенности, просила отказать в удовлетворении заявления, указывая, что оспариваемая норма
краевого закона принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, установленных статьей 13
Жилищного кодекса РФ. Федеральным законом не установлены случаи намеренных действий граждан по ухудшению жилищных условий с целью постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, не установлены критерии определения таких действий граждан. Перечень намеренных действий граждан, приводящих к ухудшению жилищных условий в целях постановки на учет, и отсутствие федерального регулирования может устанавливаться региональным законодателем. Действия, установленные в оспариваемом норме
закона, определены для исключения намеренного ухудшения гражданами жилищных условий с целью постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, ущемления прав других граждан, желающих встать на учет и нуждающихся в улучшении жилищных условий. Совершая юридически значимые действия, в результате которых ухудшаются жилищные условия, граждане должны действовать разумно и добросовестно, оценивая последствия своего поведения, в том числе и возможность уменьшения обеспеченности общей площадью жилого помещения либо приведения жилого помещения в состояние непригодное для дальнейшего проживания в нем. Также оспариваемые положения
направлены на единообразное применение положений Жилищного кодекса
РФ органами местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов на территории края при ведении учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Представители губернатора Пермского края П. и К., действующие на основании доверенностей, просили отказать в удовлетворении заявления, указывая, что оспариваемая норма
краевого закона принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, установленных статьей 13
Жилищного кодекса РФ, по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Из смысла ст. 53
Жилищного кодекса РФ не ясно, какие действия граждан по ухудшению жилищных условий могут послужить основанием для применения последствий намеренного ухудшения этих условий. Пермский край в пределах предоставленных ему полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе был установить в своем законе определенные ограничения для постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случаях намеренного ухудшения жилищных условий. Само по себе перечисление в законе субъекта Российской Федерации действий, повлекших ухудшение жилищных условий, а также последствий действий по ухудшению этих условий не свидетельствует о противоречии оспариваемого закона
статье 53
Жилищного кодекса РФ. Данной федеральной нормой
непосредственно перечень намеренных действий, с которыми законодатель связывает ухудшение жилищных условий, не установлен, следовательно, нет правовых оснований говорить о расширении законодателем субъекта РФ этого перечня.
Заслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края, исследовав доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 5
Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом
других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса
, принятых в соответствии с настоящим Кодексом
других федеральных законов (часть 6 ст. 5
Жилищного кодекса РФ).
Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищных правоотношений разграничены Жилищным кодексом
РФ.
Определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, отнесено пунктом 7 ст. 13
Кодекса к полномочиям субъектов Российской Федерации. Порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации (часть 7 ст. 52
Жилищного кодекса РФ).
Закон
Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 устанавливает в соответствии с пунктом 7 ст. 13
Жилищного кодекса РФ единый порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, следовательно, он принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Часть 3 статьи 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК) устанавливает перечень действий, в результате которых граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, осуществляемых гражданами с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Согласно части 1 статьи 6
Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с 1 марта 2005 года принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом
Российской Федерации.
По договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. Малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом
РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном Жилищным кодексом
РФ порядке (части 1
, 2 ст. 49
Жилищного кодекса РФ).
В соответствии с частями 3
, 4 ст. 12
Жилищного кодекса РФ вопросы оснований и порядка принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда отнесены к компетенции Российской Федерации.
Так, основаниями для принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях являются признание таких граждан органом местного самоуправления малоимущими и признание их по установленным статьей 51
Жилищного кодекса РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (отсутствие в собственности либо в найме жилых помещений по договорам социального найма; обеспеченность общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы и другие основания).
Порядок принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определен статьей 52
Жилищного кодекса РФ путем подачи заявления о принятии на учет и предоставления документов, подтверждающих право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Также указанной статьей
установлены сроки для принятия решения о принятии на учет и об отказе в принятии на учет, сроки направления гражданину документа, подтверждающего принятие такого решения.
Статья 53
Жилищного кодекса РФ называет последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий. В соответствии с данной статьей
граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.
Одним из оснований отказа в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях является не истечение предусмотренного статьей 53
Жилищного кодекса РФ пятилетнего срока (пункт 3 части 1 ст. 54
Кодекса).
К компетенции субъектов Российской Федерации отнесено лишь установление порядка определения дохода, приходящегося на каждого члена семьи, в целях признания гражданина малоимущим и определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 2 ст. 49
, п. 7 ст. 13
Жилищного кодекса РФ).
Между тем, оспариваемая прокурором норма
регионального закона регламентирует вопросы оснований и порядка принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, поскольку называет перечень действий граждан по ухудшению своих жилищных условий, которые влекут отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до истечения предусмотренного статьей 53
Жилищного кодекса РФ срока. Установление оснований и порядка принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, не относится к определению порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и, соответственно, не находится в компетенции субъекта Российской Федерации. Таким образом, часть 3 ст. 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК) регулирует правоотношения, регламентация которых находится в компетенции Российской Федерации и не отнесена к полномочиям субъектов Российской Федерации.
С целью единообразного применения положений Жилищного кодекса
РФ органами государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, Приказом Министерства регионального развития РФ от 25 февраля 2005 г. № 18 были утверждены Методические рекомендации
для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма.
Раздел I
указанного документа рекомендует при установлении порядка учета малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, отражать в таком порядке следующее: основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (то есть основания, перечисленные в ст. 51
Жилищного кодекса РФ); осуществление учета малоимущих граждан, нуждающихся в жилом помещении на условиях социального найма, по месту жительства органом местного самоуправления; требования к заявлению о принятии на учет; перечень документов, прилагаемых к заявлению о принятии на учет; требования к порядку регистрации заявлений граждан; установленные Жилищным кодексом
РФ основания отказа в принятии на учет, сроки для принятия решения о принятии на учет и об отказе в принятии на учет, сроки направления гражданину документа, подтверждающего принятие такого решения; право на обжалование гражданином отказа в принятии на учет; порядок хранения книг учета и списков граждан, нуждающихся в жилом помещении; сроки и порядок перерегистрации граждан, состоящих на учете нуждающихся в жилом помещении; предусмотренные Жилищным кодексом
РФ основания для снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Пункт 6 раздела I
Методических рекомендаций указывает, что, исходя из положений Жилищного кодекса
РФ, в порядке учета малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, целесообразно отразить, что граждане, которые произвели действия, приведшие к ухудшению жилищных условий, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных действий, приведших к ухудшению жилищных условий. При этом Министерство регионального развития РФ в разработанном им документе не указало на возможность установления в порядке учета граждан перечня действий, которые могут быть признаны совершенными гражданами с намерением ухудшения жилищных условий.
Таким образом, Методические рекомендации
содержат для субъектов Российской Федерации рекомендации исключительно по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, то есть по вопросам, отнесенным пунктом 7 ст. 13
Жилищного кодекса РФ к компетенции субъектов Российской Федерации, и не содержат рекомендаций по тем вопросам, которые отнесены к полномочиям Российской Федерации.
Суд не соглашается с представителями заинтересованных лиц в том, что возможность определения законодателем субъекта Российской Федерации перечня намеренных действий граждан, с которыми связывается ухудшение жилищных условий, подтверждается судебной практикой. В обоснование своей позиции представители губернатора Пермского края ссылаются на решение Московского городского суда от 13.03.2007 № 3-15/2007, которое было оставлено без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 11.07.2007 года № 5-Г07-56. Как следует из указанных судебных актов, статья 10 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения", определившая перечень действий граждан, влекущих ухудшение жилищных условий, и последствия совершения таких действий, была принята в пределах полномочий города Москвы как субъекта Российской Федерации. Указанный Закон города Москвы устанавливал порядок оказания помощи в приобретении жителями города Москвы жилых помещений за счет средств города Москвы, следовательно, город Москва, как собственник жилищного фонда субъекта Российской Федерации, в соответствии с пунктами 4
, 5 ст. 13
Жилищного кодекса РФ был вправе самостоятельно определять порядок предоставления по договорам социального найма жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации, в том числе определенные условия передачи своей собственности во владение и пользование другим лицам. Закон города Москвы не содержал норм, направленных на распоряжение муниципальным жилищным фондом.
Также является несостоятельной ссылка представителей губернатора Пермского края на Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 № 123-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.А. на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 11 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", поскольку предметом жалобы являлось соответствие Конституции
Российской Федерации закона, регулировавшего жилищные отношения до введения в действие Жилищного кодекса
РФ.
Ссылка представителей заинтересованных лиц на наличие в региональном законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации аналогичных оспариваемым прокурором норм
не имеет какого-либо значения для рассмотрения дела.
Кроме того, определяя перечень действий, в результате которых граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, осуществляемых ими с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, оспариваемая прокурором норма
регионального законодательства не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в Определении
19.04.2007 № 258-0-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 53
Жилищного кодекса Российской Федерации". Согласно этой позиции, по смыслу статьи 53
Жилищного кодекса РФ, которая сама по себе не может рассматриваться как нарушающая какие-либо права и свободы заявителя, и по смыслу соответствующих норм законодательства субъекта Российской Федерации, ограничения в постановке граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях должны считаться допустимыми лишь в том случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, могущих привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем. При этом применение статьи 53
Жилищного кодекса РФ и развивающих ее подзаконных нормативных актов должно осуществляться в системе действующего правового регулирования во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 10
Гражданского кодекса РФ, согласно которому в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.
Положения части 3 ст. 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК) устанавливают, что любое из осуществленных гражданами действий, перечисленных в указанной норме
, расценивается как намеренное недобросовестное действие по ухудшению гражданами своих жилищных условий с целью признания их нуждающимися в жилых помещениях и приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. При этом оспариваемое положение закона
не предполагает решение вопроса о том, можно ли рассматривать действия, совершенные гражданином, в результате которых ухудшились его жилищные условия, добросовестными и являются ли эти действия препятствием для признания нуждающимся в жилом помещении.
Таким образом, правовое регулирование, установленное частью 3 статьи 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК), осуществлено по вопросу, который не входит в компетенцию субъекта Российской Федерации в сфере жилищных правоотношений, следовательно, указанная норма
принята законодателем Пермского края с превышением полномочий субъекта Российской Федерации. Данное обстоятельство является безусловным основанием для признания оспариваемой прокурором нормы
недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 198
, 199
, ч. 2 ст. 253
ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу частью 3 статьи 5
Закона Пермской области от 30.11.2005 № 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" (в редакции Закона Пермского края от 06.03.2012 № 2-ПК).
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", "Собрании законодательства Пермского края".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 09 августа 2012 года.
Председательствующий
Л.Е.ХРУСТАЛЕВА
