ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 июля 2012 г. по делу № 11-5299/2012
Судья Бабина К.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в составе:
председательствующего Шигаповой С.В.,
судей Турковой Г.Л., Жукова А.А.
при секретаре Куренковой Ю.Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению Прокурора Закрытого административного территориального образования города Озерска Челябинской области на решение Озерского городского суда Челябинской области от 14 июня 2012 года по гражданскому делу по заявлению прокурора Закрытого административного территориального образования города Озерска Челябинской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, о признании недействующим в части
нормативного правового акта,
заслушав доклад судьи Шигаповой С.В. об обстоятельствах дела и доводах апелляционного представления, выслушав мнения прокурора - Шумихиной Н.О., представителя заинтересованного лица - администрации Озерского городского округа Челябинской области - Девятковой Е.Н., действующей на основании доверенности № 01-02-18/26 от 13 февраля 2012 года, выданной на срок до 31 декабря 2012 года,
установила:
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление администрации Озерского городского округа Челябинской области от 29.02.2012 № 566 имеет название "Об утверждении Положения о порядке оказания единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, за счет средств бюджета Озерского городского округа по целевой программе "Социальная поддержка населения Озерского городского округа" на 2011 - 2013 годы", а не "Об утверждении положения" о порядке оказания единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, за счет средств бюджета Озерского городского округа по целевой программе "Социальная поддержка населения Озерского городского округа" на 2011 - 2012 года".
прокурор Закрытого административного территориального образования города Озерска Челябинской области обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к администрации Озерского городского округа Челябинской области о признании недействующим в части нормативного правового акта - пункта 4.3
постановления от 29 февраля 2012 года № 566 "Об утверждении положения" о порядке оказания единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, за счет средств бюджета Озерского городского округа по целевой программе "Социальная поддержка населения Озерского городского округа" на 2011 - 2012 года" в части слов: "При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются все виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной форме".
В обоснование заявленных требований прокурор Закрытого административного территориального образования города Озерска указал на то, что постановление
в вышеприведенной части противоречит действующему законодательству (статье 5
Федерального закона от 5 апреля 2003 года № 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина при признании их малоимущими и оказания им мер государственной социальной помощи"). Поскольку администрация Озерского городского округа реализовала свое право на осуществление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи с нарушением прав граждан, получающих доход в натуральной форме, не указав на данный доход в пункте 4.3
оспариваемого постановления.
В судебном заседании помощник прокурора Закрытого административного территориального образования города Озерска Шумихина Н.О. заявленные требования поддерживала, ссылаясь на указанные в заявлении обстоятельства.
Представитель заинтересованного лица - администрации Озерского городского округа Девяткова Е.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований указав, что в нарушение требований статьи 131
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в иске прокурора, предъявленном в защиту неопределенного круга лиц, не указано в чем конкретно заключается нарушение интересов неопределенного круга лиц, какое их право нарушено оспариваемым постановлением
. Полагала, что избранный способ защиты права не соответствует заявленным исковым требованиям.
Постановление
администрации от 29 февраля 2012 № 566 издано в пределах полномочий администрации Озерского городского округа, в форме, установленной Уставом
Озерского городского округа, и надлежащим образом опубликовано. Предоставление единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации не относится к мерам государственной социальной поддержки и не предусмотрено действующим законодательством. Данная мера социальной поддержки граждан закреплена муниципальными правовыми актами на территории Озерского городского округа. Отсутствие в оспариваемом пункте
постановления нормы о том, что при расчете среднедушевого дохода учитываются доходы не только в денежной, но и в натуральной форме, не влечет нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
14 июня 2012 года Озерским городским судом Челябинской области постановлено решение, которым в удовлетворении заявленных требований прокурору Закрытого административного территориального образования города Озерска отказано.
Не согласившись с постановленным по делу решением, прокурор Закрытого административного территориального образования города Озерска, обратился в Челябинский областной суд с апелляционным представлением, в котором просит отменить состоявшееся по делу решение, направив дело на новое рассмотрение.
В обоснование доводов представления указано на неправильное применение судом первой инстанции при постановлении оспариваемого решения норм материального и процессуального права. Полагает о том, что Федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления не делегированы полномочия по регламентации порядка исчисления среднедушевого дохода семьи либо изменения установленного федеральным законодательством порядка. Также указывает на то, что действующее законодательство содержит нормы, позволяющие реализовать положение об учете доходов в натуральной форме. Отмечает, что при принятии органом местного самоуправления оспариваемого постановления пунктом 4.3
допущено нарушение прав граждан, получающих доход в натуральной форме, при условии установленного пунктом 4.2
указанного постановления порядка расчета среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина для оказания материальной помощи.
Представитель прокуратуры закрытого административного территориального образования города Озерска Челябинской области - Шумихина Н.О. в судебном заседании апелляционной инстанции доводы представления поддержала, сославшись на изложенные в нем обстоятельства.
Представитель заинтересованного лица - администрации Озерского городского округа Челябинской области - Девяткова Е.Н. в судебном заседании апелляционной инстанции возражала против удовлетворения доводов апелляционного представления, полагая о законности постановленного по делу решения.
Изучив доводы апелляционного представления, возражений на него, проверив материалы дела в полном объеме, выслушав мнения сторон по делу, Судебная коллегия не установила оснований к отмене решения суда.
В силу статьи 327.1
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Суд апелляционной инстанции в интересах законности вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объеме.
Судом достоверно установлено, что 29 февраля 2012 года главой администрации Озерского городского округа Челябинской области принято постановление
№ 566 "Об утверждении Положения о порядке оказания единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, за счет бюджета Озерского городского округа по целевой программе "Социальная поддержка населения Озерского городского округа" на 2011 - 2013 годы" (далее - Постановление).
Данное Постановление
опубликовано в газете "Ведомости органов местного самоуправления Озерского городского округа Челябинской области" № 8/80 от 5 марта 2012 года.
Пунктом 4.3
названного Постановления установлено, что при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются все виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной форме. Из дохода семьи исключается сумма уплаченных алиментов.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое Постановление
принято во исполнение муниципальной целевой программы
. Предоставление единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации, предусмотренное оспариваемым нормативным правовым актом, не относится к мерам государственной социальной поддержки и не регулируется федеральным законодательством. Указанная мера социальной поддержки гражданам закреплена муниципальными правовыми актами, изданными на территории Озерского городского округа, не входящими в систему законодательства о государственной социальной помощи, в связи с чем, администрация имела право закрепить в оспариваемом акте
нормы, отличные от Федерального закона
№ 44-ФЗ, ввиду того, что указанная мера социальной поддержки предоставляется за счет средств местного бюджета. Отсутствие в оспариваемом пункте
положения нормы о том, что при расчете среднедушевого дохода учитываются доходы не только в денежной, но и в натуральной форме, не противоречит федеральному законодательству, в том числе, статье 5
Федерального закона, на который сослался прокурор.
С такими выводами суда первой инстанции находит необходимым согласиться Судебная коллегия.
Так, согласно пункту 5 статьи 20
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Постановлением
администрации № 3755 от 26 октября 2010 года Озерского городского округа утверждена долгосрочная целевая программа "Социальная поддержка населения Озерского городского округа на 2011 - 2013 годы". Мероприятиями программы
(в редакции постановления
№ 168 от 20 января 2012 года, действующей на момент принятия оспариваемого прокуратурой постановления
) предусмотрено предоставление единовременной материальной помощи по индивидуальным обращениям гражданам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации.
Согласно пункту 1 главы 42
Устава Озерского городского округа глава администрации вправе издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Челябинской области.
Системное толкование приведенных выше норм права в совокупности с обстоятельствами настоящего гражданского дела позволило суду первой инстанции сделать правильный вывод относительно принятия оспариваемого нормативного правового акта в пределах полномочий органа местного самоуправления в рамках муниципальной целевой программы
"Социальная поддержка населения Озерского городского округа на 2011 - 2013 годы".
При этом, вывод суда первой инстанции относительно того, что устанавливая порядок исчисления среднедушевого дохода гражданина, претендующего на получение материальной помощи, администрация Озерского городского округа имела право закрепить в оспариваемом Положении
нормы, отличные от содержащихся в Федеральном законе
№ 44-ФЗ, по мнению Судебной коллегии, является обоснованным и не противоречит требованиям действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.
Так, в соответствии со статьей 12
Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со статьей 2
Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона
"О прожиточном минимуме в Российской Федерации", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты не входят в систему законодательства о государственной социальной помощи. Правоотношения по предоставлению единовременной материальной помощи на территории Озерского городского округа в рамках долгосрочной целевой программы
из средств местного бюджета не регулируются законодательными актами федерального уровня.
Довод представления относительно необходимости учета требований федерального законодательства в силу положений пункта 4.2
оспариваемого нормативного правового акта, по мнению Судебной коллегии, не является основанием для отмены судебного решения, поскольку сводится к иному субъективному толкованию обстоятельств, изложенных в указанных пунктах Положения
, не являющихся взаимоисключающими.
При этом, использование администрацией при определении среднедушевого дохода порядка принятого для расчета дохода при оказании мер государственной социальной помощи свидетельствует лишь об избрании заинтересованным лицом отсылочного способа установления части правового регулирования, не означает, что оспариваемый нормативный правовой акт не может содержать норм, отличных от норм Федерального законодательства, не обладающего высшей юридической силой по отношению к оспариваемому нормативному правовому акту.
Отсутствие в оспариваемом пункте
Положения нормы, указывающей на необходимость учета при расчете среднедушевого дохода, дохода не только в денежной, но и натуральной форме, по мнению Судебной коллегии, не противоречит требованиям действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 5
Федерального закона № 44-ФЗ доходы, полученные семьей или одиноко проживающим гражданином от организаций, индивидуальных предпринимателей, использования земельных участков в натуральной форме в виде товаров работ, услуг, плодов, (продукции), иного имущества, определяются как стоимость этих товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества, исчисленная исходя из цен, определяемых в порядке, установленном статьей 40
части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
Иной порядок учета доходов в натуральной форме на законодательном уровне не определен.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в Федеральном законе "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения" статья 6 отсутствует, имеется в виду пункт 6 статьи 4.
Согласно статье 6
Федерального закона от 18 июля 2011 года № 227-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения", вступившего в законную силу с 1 января 2012 года, положения статьи 40
Налогового кодекса Российской Федерации со дня вступления в силу настоящего Федерального закона применяются исключительно к сделкам, доходы и (или) расходы по которым признаны в соответствии с главой 25
Налогового кодекса Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона
.
При этом, доводы представления относительно возможного получения гражданином дохода в виде неденежной формы оплаты труда, не имеют правового значения при разрешении настоящего спора по существу, поскольку названная форма оплаты труда не является натуральной формой оплаты труда, определяемой положениями статьи 131
Трудового кодекса Российской Федерации и Положения
об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 922 от 24 декабря 2007 года.
При постановлении оспариваемого решения судом первой инстанции правильно установлены и определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу, им дана надлежащая правовая оценка в совокупности с нормами права, регулирующими возникшие правоотношения, в связи с чем, оснований для их переоценки по доводам апелляционного представления у Судебной коллегии не имеется.
Довод заявителя о том, что Федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления не делегированы полномочия по регламентации порядка исчисления среднедушевого дохода семьи либо изменения установленного порядка, не влечет отмену судебного решения, поскольку полномочия органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов закреплены в статье 20
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Указание в представлении на то, что действующее законодательство содержит нормы позволяющие реализовать положение об учете доходов в натуральной форме, ошибочно, поскольку основано на неверном толковании норм права заявителем.
Довод представления о том, что пунктом 4.3
оспариваемого нормативного правового акта администрацией Озерского городского округа нарушаются права граждан, получающих доход в натуральной форме при условии установленного пунктом 4.2
названного Положения порядка исчисления доходов и расчета среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина для оказания материальной помощи является несостоятельным, поскольку отсутствие денежного дохода само по себе не исключает возможности получения заинтересованными гражданами мер социальной поддержки.
При этом, заявителем не указано каких-либо обстоятельств, подтверждающих возможность нарушения прав или законных интересов неопределенного круга граждан оспариваемым Положением
(статья 251
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Кроме того, положение гражданина, находящегося в трудной жизненной ситуации, имеющего доход в натуральной форме, в случае его обращения за оказанием материальной помощи в рамках муниципальной программы
при определении его среднедушевого дохода только в денежной форме, не ухудшается, поскольку решение о предоставлении материальной помощи принимается на основании сравнительного анализа среднедушевого дохода и величины прожиточного минимума.
Все остальные доводы апелляционного представления прокурора сводятся к иному субъективному толкованию норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в связи с чем, не являются основанием для отмены судебного решения, постановленного на основе всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств гражданского дела, которым дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции.
Существенных нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом первой инстанции допущено не было (часть 4 статьи 330
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 327
, 327.1
, 328
, 329
, 330
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда
определила:
решение Озерского городского суда Челябинской области от 14 июня 2012 года оставить без изменения, апелляционное представление Прокурора закрытого административного территориального образования города Озерска Челябинской области - без удовлетворения.
Председательствующий
С.В.ШИГАПОВА
Судьи
Г.Л.ТУРКОВА
А.А.ЖУКОВ
