САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 июля 2012 года
Самарский областной суд в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Зелениной С.Ю.,
с участием прокурора Фоминой И.А.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению С. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта,
установил:
С. обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании частично не действующим Закона
Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" от 01.11.2007 № 115-ГД.
Свои требования заявитель обосновал тем, что статья 11.2
названного Закона Самарской области противоречит части 1 статьи 1.1
, части 6 статьи 28.3
КоАП РФ, подпункту "н" пункта 2 статьи 5
ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также положениям Федерального Закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и нарушает его право на привлечение к административной ответственности в порядке, установленном федеральным законодательством.
В силу статей 2
, 17
, 18
, 21
ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" составление протоколов об административных правонарушениях не является полномочием органов местного самоуправления, а следовательно, и их должностных лиц. Поэтому возложение статьей 11.2
Закона Самарской области обязанности по составлению протокола об административных правонарушениях на должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в различных сферах Самарской области, не согласуется с названным Федеральным законом
.
Нормы, предоставляющие право законодателю субъекта РФ наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, в действующем федеральном законодательстве отсутствуют.
На основании изложенного заявитель просил признать недействующим Закон
Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" в полном объеме.
В судебном заседании заявитель свои требования поддержал в полном объеме по мотивам, изложенным в заявлении, пояснив также, что усматривает угрозу нарушения своих прав в случае применения названного Закона
Самарской области в возможности привлечения его к административной ответственности, в частности за нарушение правил выгула собак, т.к. он является владельцем собаки и имел место случай, когда он гулял с собакой по набережной, в это время к нему подошел гражданин, назвавшийся сотрудником администрации района, который намеревался составить протокол об административном правонарушении за выгул собаки в неположенном месте. Кроме того, он, С., является курящим, что может послужить основанием привлечения его к ответственности.
Представители Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области заявленные С. требования не признали со ссылкой на то, что оспариваемая статья 11.2
Закона Самарской области принята правомерно, в пределах предоставленных субъекту полномочий, в связи с чем не противоречит положениям федерального законодательства.
Суд, выслушав стороны, заключение прокурора, полагавшего, что требования подлежат частичному удовлетворению, изучив материалы дела, приходит к следующему.
В соответствии со статьей 251
ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией
Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с пунктами 17
и 18
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы.
При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой
и второй
настоящей статьи (части 2
и 5
).
Пунктом 39 части 2 статьи ст. 26.3
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 3 пункта 1.3
Кодекса РФ об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определены в статье 1.3.1
КоАП РФ.
Так, в силу указанной нормы к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1
настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом
.
Частями 2
и 3
названной нормы предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4
- 6 части 1
настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.
В соответствии со статьей 1.2
Закона Самарской области № 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" настоящий Закон определяет виды административных правонарушений на территории Самарской области, не предусмотренные федеральным законодательством, устанавливает административную ответственность за их совершение, определяет органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, а также регулирует иные вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации.
Исходя из доводов заявления С. о его правах и интересах, которые, как он предполагает, могут быть нарушены в результате применения норм Закона
Самарской области № 115-ГД, оспариваемый Закон содержит следующие положения.
Статьей 2.6
Закона субъекта предусмотрена ответственность за курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением специально отведенных для этого мест.
Статьей 2.7
предусмотрена ответственность за выгуливание домашних животных и птиц на детской и спортивной площадках, на газоне, пляже, на территории образовательного учреждения.
Статьей 2.8
- за выгуливание собак без поводка и (или) намордника (кроме щенков в возрасте до трех месяцев и декоративных пород собак).
Законодатель субъекта в оспариваемой статье 11.2
установил, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, вправе составлять:
"10) руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, их заместители - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.6
настоящего Закона;
12) должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства (руководители департаментов, комитетов, управлений, их заместители, начальники отделов (инспекций, дирекций, комиссий, служб), их заместители, специалисты), - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7
- 2.9
, 2.27
, 3.2
, 4.1
- 4.11
, 4.13
, 4.18
- 4.21
настоящего Закона.".
Правовые основы ограничения курения табака определены Федеральным законом
"Об ограничении курения табака" от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ.
В соответствии со ст. 6
Федерального закона № 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" в целях снижения вредного воздействия табачного дыма запрещается курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, образовательных организациях и организациях культуры, помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака.
На работодателя возлагается обязанность по оснащению специально отведенных мест для курения табака.
Нарушение положений данной статьи влечет за собой привлечение к административной ответственности в соответствии с законодательством.
Статьей 11.17
КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородного поезда, в неустановленных для курения местах в поезде местного или дальнего сообщения, либо на судне морского или внутреннего водного транспорта, либо на воздушном судне при продолжительности полета менее трех часов.
Как указывалось выше, в соответствии со статьей 1.3
КоАП РФ установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.
И поскольку в соответствии со статьей 2
Федерального закона "Об ограничении курения табака" законодательство Российской Федерации об ограничении курения табака состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, это означает, что вопрос ограничения курения табака имеет федеральное значение. При этом правила и нормы, регулирующие вопросы ограничения курения табака, предусмотрены именно федеральным законом
№ 87-ФЗ и КоАП
РФ.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что административная ответственность, установленная ст. 2.6
Закона Самарской области № 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" по вопросу, имеющему федеральное значение, за нарушение правил и норм, предусмотренных Федеральным законом с учетом требований статьи 1.3
Кодекса РФ об административных правонарушениях, не могла быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
Аналогичная ситуация усматривается и в отношении статей 2.7
и 2.8
Закона Самарской области № 115-ГД. В данном случае законодателем субъекта также установлена административная ответственность за нарушения в сфере правоотношений, урегулированных Федеральными законами: от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения"; от 14.05.1993 "О ветеринарии"
; а также иными нормативными правовыми актами: Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами
"Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03", введенными в действие постановлением Главного санитарного врача РФ от 30.05.2003 № 105; санитарно-эпидемиологическими правилами
СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54; санитарными правилами СП 3.1.7.2835-11 "Профилактика лептоспирозной инфекции у людей", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26.01.2011 № 6; Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 12.06.1981, Минсельхозом РСФСР - 24.06.1981, Минздравом РСФСР - 24.06.1981, Минюстом РСФСР - 03.07.1981.
Ответственность за нарушение санитарного законодательства установлена ст. 55
Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ответственность за нарушение Федерального закона "О ветеринарии" установлена ст. 23
названного Закона.
Таким образом, как указывалось выше, в силу статьи 1.3
КоАП РФ субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Требования, установленные в статье 1.3.1
КоАП РФ, Федеральном закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", предоставляют законодательному органу субъекта право наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, перечисленных в пунктах 4
- 6 части 1 статьи 1.3.1
КоАП РФ. И только в этом случае должностные лица органа местного самоуправления в пределах установленного для них перечня будут вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законом субъекта РФ.
В силу действующего законодательства органам местного самоуправления предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законом субъекта РФ, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий, делегированных Российской Федерацией или субъектом РФ, а также при осуществлении муниципального контроля. Такие случаи должны быть предусмотрены законом субъекта РФ.
Применительно к рассматриваемому делу контрольно-надзорные полномочия в сферах ограничения курения табака и санитарно-эпидемиологического благополучия населения органам местного самоуправления соответствующим законом не делегировались, в связи с чем наделение их правом по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.6
, 2.7
и 2.8
Закона Самарской области № 115-ГД, в пунктах 10
и 12 статьи 11.2
, является незаконным, поскольку противоречит требованиям действующего законодательства.
Сам Закон
Самарской области № 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" Законом, делегирующим названные полномочия, не является, поскольку не отвечает требованиям статьи 19
Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Кроме того, в пункте 10
оспариваемой статьи 11.2 Закона Самарской области № 115-ГД право по составлению протоколов об административном правонарушении предоставлено руководителям государственных и муниципальных организаций, такая возможность не предусматривается нормами действующего федерального законодательства.
Учитывая изложенное, статьи 2.6
, 2.7
и 2.8
Закона Самарской области № 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" являются незаконными, поскольку противоречат действующему законодательству и приняты региональным законодателем с превышением нормотворческой компетенции субъекта РФ.
Являются незаконными и пункт 10 статьи 11.2
, пункт 12 статьи 11.2
в части возложения полномочий на должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7
и 2.8
Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области". Поскольку нормами действующего федерального законодательства субъекту Российской Федерации предоставлено право определять перечень должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, только в том случае, если административная ответственность установлена по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не урегулированному федеральным законом.
На основании изложенного суд считает: в силу ст. 253
ГПК РФ имеются основания для признания противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу статей регионального закона 2.6
, 2.7
, 2.8
, пункта 10 статьи 11.2
, пункта 12 статьи 11.2
- в части возложения полномочий на должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7
и 2.8
.
Требования С. в части признания недействующим в целом всего Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" не основаны на законе.
Руководствуясь ст.ст. 194
- 198
, 253
ГПК РФ, суд
решил:
Требования С. удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу статьи 2.6
, 2.7
, 2.8
, пункт 10 статьи 11.2
, пункт 12 статьи 11.2
в части возложения полномочий на должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.7
и 2.8
Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением кассационной инстанции по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2012 решение оставлено без изменения, а апелляционные жалобы Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области - без удовлетворения.
Решение вступило в законную силу 24.10.2012.
Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА
