АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ Именем Российской Федерации РЕШЕНИЕ от 22.06.2011 г. по делу N А63-2109/2011

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 22 июня 2011 г. по делу № А63-2109/2011

Резолютивная часть решения объявлена 16 июня 2011 г.

Решение изготовлено в полном объеме 22 июня 2011 г.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе: судьи Быкодоровой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Артюховой И.С., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью Управляющей компании "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" города Ставрополя

к главе города Ставрополя; администрации города Ставрополя,

с привлечением в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора: Управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя,

о признании недействующим постановления главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 (в редакции постановления главы города Ставрополя от 27.03.2008 № 894, постановлений администрации города Ставрополя от 14.04.2010 № 768, от 15.07.2010 № 1920) "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя",

при участии в судебном заседании представителя ООО УК "ЖЭУ-15" - Атрощенко С.В. по доверенности от 10.08.2010 без номера, представителя администрации города Ставрополя - Шафоростова Д.Ю. по доверенности от 16.05.2011 № 01-1-16-54, представителя главы города Ставрополя - Атаманиченко Н.Н. по доверенности от 16.06.2011 № 01-13-01/887, представителя Управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя - Чеботаревой И.И. по доверенности от 05.04.2011, № 17/429-01-18,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" города Ставрополя (далее - заявитель, общество, ООО УК "ЖЭУ-15") обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к главе города Ставрополя о признании недействующим постановления главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 (в редакции постановления главы города Ставрополя от 27.03.2008 № 894, постановлений администрации города Ставрополя от 14.04.2010 № 768 от 15.07.2010 № 1920) "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя".

6 апреля 2011 года в предварительном судебном заседании представитель заявителя просил суд принять заявление об уточнении оснований заявленных требований (л.д. 54-61), в суд также поступило ходатайство (л.д. 62) о привлечении в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора: Управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя, поскольку принятый судебный акт по данному делу может повлиять на права и обязанности указанного управления. Судом указанные заявления рассмотрены и удовлетворены, о чем вынесены соответствующие определения (л.д. 67, 69).

Судом в ходе предварительного судебного заседания было установлено, что дело не может быть рассмотрено без участия администрации города Ставрополя, с учетом этого суд привлек к участию в деле в качестве другого соответчика (заинтересованного лица) администрацию города Ставрополя на основании части 6 статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о чем вынес соответствующее определение (л.д. 109).

В ходе предварительного судебного заседания, с учетом полученных письменных пояснений от представителей сторон, суд неоднократно предлагал заявителю уточнить заявленные требования в порядке главы 24 АПК РФ, что отражено в протоколах предварительного и судебного заседания (л.д. 107, 126), однако представитель заявителя пояснял суду, что рассмотрение надлежащего дела подлежит рассмотрению по правилам главы 23 АПК РФ.

Суд рассматривает дело по правилам главы 24 АПК РФ.

По утверждению представителя заявителя, постановление главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 (в редакции постановления главы г. Ставрополя от 27.03.2008 № 894, постановлений администрации г. Ставрополя от 14.04.2010 № 768, от 15.07.2010 № 1920) "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" (далее - Постановление) в данном виде опубликовано не было. Первоначальный текст документа также не опубликован.

В преамбуле постановления указано, что оно издано в соответствии с федеральными законами от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 12.02.1998 № 28-ФЗ "О гражданской обороне", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях реализации полномочий органов местного самоуправления города Ставрополя в области защиты населения города Ставрополя от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Пунктом 2 постановления утверждено Положение об управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя согласно приложению № 1 к постановлению (далее - Положение об управлении).

В преамбуле Федерального закона № 28-ФЗ "О гражданской обороне" указано, что настоящий Федеральный закон определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

Статьей 9 Федерального закона № 28-ФЗ "О гражданской обороне" установлены полномочия организаций в области гражданской обороны, согласно которым организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:

планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне;

проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;

осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; (в ред. Федерального закона от 19.06.2007 № 103-ФЗ)

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств"

Таким образом, оспариваемое постановление затрагивает права и обязанности ООО "УК "ЖЭУ-15" в связи с исполнением полномочий, вытекающих из публично-правовых отношений, что также подтверждается распоряжением от 17.01.2011 № 38 управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя на проведение проверки. Оспариваемое постановление не опубликовано в установленном порядке, чем нарушен порядок его вступления в силу:

- в нарушение требований пункта 7 части 1 статьи 8, части 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 6 части 1 статьи 42, части 5 статьи 58, статьи 54 Устава города Ставрополя, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 20.12.1995 (в последующих редакциях), - действующих на момент принятия данного постановления; в нарушение требований пункта 6 части 1 статьи 44, статьи 47 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 6 части 1 статьи 48, части 5 статьи 62, статьи 64 Устава города Ставрополя, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 25 апреля 2008 г. № 81 (в ред. решений Ставропольской городской Думы от 01.07.2009 № 65, от 03.11.2010 № 113), - действующих в настоящий момент.

Положением об управлении установлены задачи, функции и права, превышающие полномочия органа местного самоуправления в установленной сфере деятельности.

Представитель администрации города Ставрополя в судебном заседании пояснил, что с требованиями заявителя не согласен по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л.д. 99-103).

Представитель главы города Ставрополя в ходе судебного заседания пояснил, что Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя (далее - управление) создано в соответствии с постановлением главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" и входит в структуру администрации города Ставрополя. Согласно части 3 статьи 51 Устава города Ставрополя глава администрации города Ставрополя формирует администрацию города Ставрополя в соответствии со структурой администрации города Ставрополя, утвержденной Ставропольской городской Думой по представлению главы администрации города Ставрополя, и руководит ею на принципах единоначалия.

Представитель третьего лица - управления в судебном заседании пояснила, что требования, изложенные в заявлении, не признает, просит в их удовлетворении отказать, по основаниям, изложенным в письменных пояснениях (л.д. 83-89). Обжалуемое постановление является ненормативным правовым актом. Данный ненормативный правовой акт не содержит выводов о применении мер принуждения, властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет какие-либо права и обязанности организации заявителя, в том числе обязанности, за неисполнение которых предусмотрена ответственность или иные негативные последствия, а носит организационный характер, и сам по себе не нарушает законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него каких-либо обязанностей и не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявителем не приведены доказательства, объективно подтверждающие нарушение обжалуемым постановлением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд, изучив представленные в дело материалы приходит к следующему:

Постановлением главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "о создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" (в редакции постановления главы г. Ставрополя от 27.03.2008 № 894, постановлений администрации г. Ставрополя от 14.04.2010 № 758, от 15.07.2010 № 1920) принято решение о создании Управления по делам ГО и ЧС администрации города Ставрополя (далее - Управление), для реализации полномочий, возложенных федеральными законами от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 12.02.1998 № 28-ФЗ "О гражданской обороне", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом города Ставрополя, на орган местного самоуправления в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Обжалуемым постановлением утверждены:

1) положение об Управлении (пункт 2 постановления);

2) структура Управления (пункт 3 постановления);

3) штатное расписание (пункт 4 постановления).

Пунктом 5 постановления назначен на должность начальника управления Скрипка Борис Всеволодович.

Пунктом 6 постановления комитету по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя поручено закрепить за управлением муниципальное имущество на праве оперативного управления для осуществления им своих полномочий.

Пунктом 7 постановления комитету финансов и бюджета администрации города Ставрополя поручено осуществлять финансирование управления в пределах средств, предусмотренных в бюджете города Ставрополя.

Констатирующая часть (преамбула) постановления главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" содержит обоснование целей его издания, ссылки на нормативные правовые акты.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления создают постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подп. "з" п. 2 ст. 11 названного Закона).

Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ "О гражданской обороне" определены, в числе прочего, задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны (преамбула, п. 2 ст. 8 названного Закона).

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены вопросы местного значения городского округа, которыми наделяются органы местного самоуправления, задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, в т.ч. согласно пп. 8, 10, 28, 29, 32 ст. 16 Закона: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Пунктом 2 обжалуемого постановления утверждено Положение об управлении.

Постановлением администрации города Ставрополя от 14.04.2010 № 768 "О внесении изменений в постановление главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" Положение об Управлении принято в новой редакции.

Названное Положение является учредительным документом управления.

Данным документом определены общие положения, основные задачи, функции, права, организация и порядок деятельности, реорганизации, ликвидации управления.

Положение разработано в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с Положением Управление является отраслевым (функциональным) органом администрации города Ставрополя, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Управление является постоянно действующим органом управления городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - городское звено РСЧС).

В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ставропольского края, Уставом города Ставрополя, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления города Ставрополя, а также Положением об управлении.

Задачи, функции и права Управления соответствуют законам и иным нормативно правовым актам Российской Федерации и Ставропольского края, Уставу города Ставрополя и нормативно-правовым актам органа местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ "О гражданской обороне" органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;

поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Согласно п. 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 № 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны", органы местного самоуправления на соответствующей территории:

определяют общую потребность в объектах гражданской обороны;

создают в мирное время объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию;

осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию;

ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Контроль за созданием и содержанием городского резерва финансовых и материальных ресурсов в целях гражданской обороны осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 № 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств". На основании п. 6 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утв. названным постановлением Правительств РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации:

а) определяют номенклатуру и объемы запасов исходя из их потребности в военное время для обеспечения населения, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб;

б) создают и содержат запасы;

в) осуществляют контроль за созданием, хранением и использованием запасов.

В соответствии с абз. 6 п. 46 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утв. приказом МЧС РФ от 21.12.2005 № 993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты", контроль за накоплением средствами индивидуальной защиты (СИЗ) в запасах (резервах), их хранением и использованием по прямому назначению осуществляется органами по делам ГОЧС органов местного самоуправления - за СИЗ в запасах (резервах) органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории муниципального образования.

Контроль за созданием городского резерва финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". На основании абз. 5 п. 20 указанного Положения для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются резервы финансовых и материальных ресурсов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций. Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями. Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом.

Согласно п. 10 Положения о Ставропольской краевой территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 10.08.2005 № 97-п "О Ставропольской краевой территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются: резервы финансовых и материальных ресурсов Ставропольского края; резервы финансовых и материальных ресурсов органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае; резервы финансовых и материальных ресурсов организаций Ставропольского края.

Порядок создания, хранения, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов Ставропольской краевой территориальной подсистемы определяется: на региональном (краевом) уровне - Правительством Ставропольского края, на муниципальном уровне - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае, на объектовом уровне - организациями.

Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций Ставропольской краевой территориальной подсистемы, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом по согласованию с Главным управлением МЧС России по Ставропольскому краю.

На основании п. 7 Порядка создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Ставрополе, утв. постановлением главы города Ставрополя от 08.11.2006 № 3723 "О создании, хранении, использовании и восполнении резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется создающими их органами.

Пунктом 4 постановления главы города Ставрополя от 19.05.2008 № 1218 "О совершенствовании локальных систем оповещения на потенциально опасных объектах, расположенных в границах города Ставрополя, использующих в своем производстве химически опасные вещества" Управлению по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя вменено в обязанности:

- согласовать с главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ставропольскому краю (Одер) порядок реконструкции автоматизированной системы централизованного оповещения населения города Ставрополя на базе комплекса технических средств оповещения П-166 в соответствии с постановлением Губернатора Ставропольского края от 05.12.2006 № 830 "О краевой целевой программе "Реконструкция территориальной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны Ставропольского края на 2007 - 2009 годы";

- оказывать методическую помощь руководителям потенциально опасных объектов, использующих в своем производстве химически опасные вещества, в разработке технических заданий на проектирование локальных систем оповещения;

- осуществлять контроль за созданием, совершенствованием и поддержанием в постоянной готовности локальных систем оповещения.

Согласно п. 17 Положения о городском звене Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности города Ставрополя, утв. постановлением главы города Ставрополя от 16.06.2006 № 1992 "О городском звене Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности города Ставрополя" основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, являются:

а) в режиме повседневной деятельности:

изучение состояния окружающей среды и прогнозирование чрезвычайных ситуаций;

сбор, обработка и обмен в установленном порядке информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

разработка и реализация целевых и научно-технических программ и мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности;

планирование действий органов управления и сил городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация подготовки и обеспечения их деятельности;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

пропаганда знаний в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

руководство созданием, размещением, хранением и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

проведение в пределах своих полномочий контроля по решению вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности на территории города Ставрополя;

осуществление в пределах своих полномочий необходимых видов страхования;

подготовка к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещение и возвращение соответственно в места постоянного проживания либо хранения, организация первоочередного жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях;

ведение статистической отчетности о чрезвычайных ситуациях, участие в расследовании причин аварий и катастроф, а также выработка мер по устранению причин их возникновения.

Управление не осуществляет государственный надзор и контроль в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Контроль, осуществляемый управлением на основании обжалуемого постановления, выполняется в соответствии с законом.

Выслушав доводы представителей сторон, исследовав представленные доказательства, суд считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь статьей 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", органы местного самоуправления самостоятельно создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В этой связи следует отметить также и положения статья 2 вышеуказанного закона, согласно которым органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем, согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа.

В силу указанных норм и было принято оспариваемое постановление главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя".

Принимая во внимание доводы уточненного заявления применительно к статье 9 Федерального закона от 12.02.2008 № 28-ФЗ "О гражданской обороне", считаем нелогичным и необоснованным вывод заявителя о затрагивании его прав и обязанностей оспариваемым постановлением в связи с тем, что в указанной заявителем норме установлены полномочия организаций в области гражданской обороны, и правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

По вопросу нарушения порядка вступления в силу необходимо отметить, что оспариваемое постановление является ненормативным правовым актом, в связи с чем не подлежит официальному опубликованию. Согласно пункту 10 оно вступает в силу со дня его подписания, за исключением пункта 4.

Оспариваемый ненормативный правовой акт является учредительным документом организации, целью принятия которого является организационный характер, им не затрагиваются (а тем более не нарушаются) права, свободы и обязанности неопределенного круга лиц, не устанавливаются меры принуждения и предписания.

В этой связи, в постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Учитывая приведенные аргументы, суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление не является ненормативным правовым актом.

Применительно к полномочиям на принятие постановления, суд считает, что постановление главы города Ставрополя № 4746 "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" вынесено 21.11.2005 и вступило в силу со дня его подписания.

На момент принятия постановления - 21.11.2005 действовал Устав города Ставрополя, утвержденный решением Ставропольской городской Думы № 182 от 20.12.1995 (признан утратившим силу с 1 января 2006 года).

Согласно статье 55 вышеуказанного Устава глава города Ставрополя:

определяет функции и полномочия администраций районов города и структурных подразделений администрации;

определяет структуру и порядок формирования администрации города;

решает вопросы о создании муниципальных предприятий и учреждений, предприятий смешанных форм собственности и предприятий с иностранными инвестициями.

Таким образом, принятие решения о создание управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя, определении основных задач, функций Управления, об организации и порядке деятельности Управления отнесено к компетенции главы города Ставрополя.

Касательно принятия постановления главы города Ставрополя № 894 от 27.03.2008 "О внесении изменений в структуру и штатное расписание управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя", которое вступило в силу со дня его подписания, суд полагает, что в момент принятия постановления - 27.03.2008 действовал Устав города Ставрополя, утвержденный решением Ставропольской городской Думы № 67 от 29.06.2005 (утратил силу с 25.04.2008, т.е. после 27.03.2008).

Согласно статье 42 вышеуказанного Устава глава города Ставрополя утверждает схему управления городом Ставрополем, определяет компетенцию отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города Ставрополя и должностных лиц администрации города Ставрополя, утверждает штатное расписание администрации города Ставрополя и ее органов. Таким образом, принятие решения об изменении штатного расписания управления отнесено к компетенции главы города Ставрополя.

Кроме того, глава города Ставрополя вправе передавать иному выборному должностному лицу местного самоуправления и должностному лицу, замещающему высшую должность муниципальной службы города Ставрополя, осуществление отдельных полномочий главы города Ставрополя как на период выполнения отдельных поручений, так и без ограничения срока.

Правомочность принятия постановления главы города Ставрополя № 768 от 14.04.2010 "о внесении изменений в постановление главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "о создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя", которое вступило в силу со дня его подписания, подтверждается следующим.

Указанным постановлением вместо целей создания управления установлены основные задачи управления, конкретизированы функции управления, а также исключены положения об имуществе управления и внесении в него изменений (изменены основные направления деятельности управления).

В момент принятия постановления - 14.04.2010 действовал Устав города Ставрополя, утвержденный решением Ставропольской городской Думы № 81 от 25.04.2008, редакция которого действовала до истечения срока полномочий (досрочного прекращения полномочий) главы города Ставрополя, избранного на муниципальных выборах 12 октября 2008 года, т.е. до 28.03.2010 (досрочное прекращение полномочий в связи с отставкой по собственному желанию).

Согласно статье 48 указанной редакции Устава глава города Ставрополя является главой администрации города Ставрополя, руководит деятельностью администрации города Ставрополя на принципах единоначалия, формирует администрацию города Ставрополя в порядке, установленном указанным Уставом, организует ее работу, определяет основные направления деятельности администрации города Ставрополя и ее органов, действует без доверенности от имени администрации города Ставрополя, определяет компетенцию отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города Ставрополя и должностных лиц администрации города Ставрополя.

Постановлением главы города Ставрополя № 1920 от 15.07.2010 "о внесении изменений в постановление главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 "о создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя", которое вступило в силу со дня его подписания, в разделе 5 "Организация и порядок деятельности Управления" слова "начальник управления" заменены словами "руководитель управления".

Согласно статье 48 указанной редакции Устава глава города Ставрополя утверждает штатное расписание администрации города Ставрополя и ее органов.

Касательно реализации единой государственной политики в области гражданской обороны суд считает, что положениями статьи 4 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - закон № 68-ФЗ) установлено, что органы местного самоуправления, входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и являются определенным звеном системы, реализующей единую политику государства в области гражданской обороны.

Основные задачи по осуществлению в установленном порядке контроля в области гражданской обороны определены в целях реализации положений части 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ: сбора информации для предупреждения чрезвычайных ситуаций, профилактики, осуществления мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В этой связи, согласно части 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно:

а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

(в ред. Федерального закона от 04.12.2006 № 206-ФЗ)

г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ж) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

Применительно к вышеуказанной норме закона Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794, закреплены основные мероприятия, проводимые органами управления и силами единой системы в режиме повседневной деятельности:

планирование действий органов управления и сил единой системы, организация подготовки и обеспечения их деятельности;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

проведение в пределах своих полномочий государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

осуществление в пределах своих полномочий необходимых видов страхования;

проведение мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения, а также жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях;

ведение статистической отчетности о чрезвычайных ситуациях, участие в расследовании причин аварий и катастроф, а также выработке мер по устранению причин подобных аварий и катастроф.

Именно для реализации указанных основных мероприятий, проводимых органами управления и силами единой системы в режиме повседневной деятельности, и осуществляется контроль в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций и установлены основные задачи управления, для достижения которых необходимо осуществлять соответствующие функции, в том числе функции контроля.

По осуществлению контроля за созданием городского резерва финансовых и материальных ресурсов в целях гражданской обороны и для ликвидации ЧС - в силу пункта 10 Положения о Ставропольской краевой территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 10 августа 2005 г. № 97-п, порядок создания, хранения, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов Ставропольской краевой территориальной подсистемы определяется: на региональном (краевом) уровне - Правительством Ставропольского края, на муниципальном уровне - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае, на объектовом уровне - организациями. Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций Ставропольской краевой территориальной подсистемы, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом по согласованию с Главным управлением МЧС России по Ставропольскому краю.

Право проведения проверок, закрепленное в п. 4.1 Положения, предусмотрено не в рамках проведения государственного контроля и надзора, а исключительно в целях исполнения установленных функций и задач органа местного самоуправления.

Судом установлено, что оспариваемое постановление является ненормативным правовым актом, под которым понимается акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (в связи с чем и рассмотрел заявление общества по правилам главы 24 АПК РФ).

Согласно части четвертой статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел анализируемой категории суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также наличие полномочий органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Обстоятельства, указанные в названной норме права, входят в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов.

При рассмотрении дел данной категории суды должны установить соответствие оспариваемого нормативного правового акта конкретному федеральному закону либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Оспариваемое заявителем постановление не отвечает приведенным выше критериям нормативного правового акта, поскольку не устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц.

Статья 198 АПК РФ предоставляет право на обжалование в арбитражный суд ненормативных правовых актов в случае, если граждане, организации и иные лица полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно пункту 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативно-правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, принявшего оспариваемый акт, а также, устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, права и законные интересы заявителя, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 данной нормы права, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Представитель администрации доказал соответствие оспариваемого акта (решения) нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Суд пришел к выводу об отсутствии условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований.

Суд, оценив представленные сторонами доказательства, с учетом положений статей 64, 68, 71, 75 АПК РФ, делает вывод о наличии у заинтересованного лица полномочий и правовых оснований для принятия оспариваемого ненормативного правового акта.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Таким образом, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В рассматриваемом же случае заявителем в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым актом в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах с учетом предмета и оснований заявленного требования оснований для его удовлетворения не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Ставропольского края,

решил:

в удовлетворении заявленных требований общества с ограниченной ответственностью управляющей компании "Жилищно-эксплуатационный участок - 15" города Ставрополя о признании недействующим постановления главы города Ставрополя от 21.11.2005 № 4746 (в редакции постановления главы г. Ставрополя от 27.03.2008 № 894, постановлений администрации г. Ставрополя от 14.04.2010 № 768, от 15.07.2010 № 1920) "О создании управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Ставрополя" - отказать.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья

Л.В.БЫКОДОРОВА