ГЛАВА ГОРОДА ВЛАДИМИРА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 июля 2009 г. № 2065
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО РАЗРАБОТКЕ
ДОЛГОСРОЧНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
В целях приведения в соответствие муниципальных правовых актов в сфере программно-целевого управления статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, повышения результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ постановляю:
1. Утвердить Методические указания
по разработке долгосрочных целевых программ согласно приложению.
2. Структурным подразделениям администрации города руководствоваться Методическими указаниями
по разработке долгосрочных целевых программ при разработке проектов долгосрочных целевых программ.
3. Признать утратившим силу постановление
главы города Владимира от 21.01.2008 № 154 "Об утверждении Методических указаний по разработке муниципальных целевых программ".
4. Опубликовать данное постановление в средствах массовой информации без приложения
(с приложением разместить на официальном Интернет-сервере органов местного самоуправления г. Владимира "Город Владимир" www.vladimir-city.ru).
5. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя главы города Владимирову Г.В.
И.о. глава города Владимира
В.А.ГАРЕВ
Приложение
к постановлению
главы города Владимира
от 10.07.2009 № 2065
МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ
ПО РАЗРАБОТКЕ ДОЛГОСРОЧНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Методические указания по разработке долгосрочных целевых программ (далее - Методические указания) разработаны в соответствии с Порядком
принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации на основе принципов программно-целевого планирования и передового опыта субъектов и муниципальных образований Российской Федерации.
Настоящие Методические указания определяют методику и совокупность процедур, используемых при разработке концепций и проектов долгосрочных целевых программ (далее - ДЦП), устанавливают требования к организации процесса разработки ДЦП, обеспечивают системность и соответствие разработанных проектов ДЦП требованиям муниципальных правовых актов в сфере программно-целевого управления.
Методические указания предназначены для органов местного самоуправления, предприятий и организаций всех форм собственности, участвующих в разработке, экспертизе и реализации ДЦП.
РАЗДЕЛ I. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ
В настоящих Методических указаниях используются следующие понятия и сокращения:
проблемный вопрос (проблема) - острое противоречие в функционировании и развитии сферы жизнедеятельности, требующее разрешения;
фактор (лат. faktor - делающий, производящий) - движущая сила, причина какого-либо процесса или явления;
цель - ожидаемый, намеченный результат направленных действий;
задача - направление деятельности по достижению цели;
показатель - количественно выраженная характеристика какого-либо свойства экономического объекта, процесса или управленческого решения. В настоящих Методических указаниях понятия показателя и индикатора, применяемого в федеральных и областных целевых программах, являются эквивалентными;
МО - муниципальное образование;
ДЦП, программа - долгосрочная целевая программа;
порядок принятия решений о разработке ДЦП, их формирования и реализации - Порядок
принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации.
Разъяснения иных понятий и терминов представлены непосредственно в тексте настоящих Методических указаний и в Порядке
принятия решений о разработке ДЦП, их формирования и реализации.
Часто употребляемые в деятельности органов местного самоуправления такие понятия как "программа приватизации", "программа заимствования", "адресная инвестиционная программа" и им подобные сложились исторически и являются планами мероприятий соответствующей функциональной направленности, не отражая сути программно-целевого метода планирования, рассматриваемого в настоящих Методических указаниях.
Структура настоящих Методических указаний включает:
1) содержание программно-целевого метода управления развитием МО и описание алгоритма разработки проекта ДЦП;
2) указания по разработке концепции ДЦП;
3) указания по разработке проекта ДЦП;
4) описание организации разработки проекта ДЦП.
Характер описания и применения настоящих Методических указаний не требует специальных знаний в сфере системного анализа и управления.
РАЗДЕЛ II. СОДЕРЖАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА
ПЛАНИРОВАНИЯ И АЛГОРИТМ РАЗРАБОТКИ ПРОЕКТА ДЦП
Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам является одним из основных направлений административной реформы, реализуемой в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 № 1789-р. Конечным результатом реформы является внедрение нового и более эффективного подхода к управлению бюджетами на основе программно-целевого планирования, при котором акцент переносится с ресурсов на цели и результаты.
Термин "программно-целевое планирование" в полной мере раскрывает сущность метода. Программа, в общем смысле, означает план подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы или задачи. Цель как универсальное понятие означает ожидаемый, намеченный результат действий. Объединение этих понятий сформировало качественно новое понятие "программно-целевое планирование", определяющее круг действий как систему целеориентированных мер.
В основе программно-целевого планирования лежит целостное восприятие объекта управления и проблемный, а не функциональный подход к его развитию. Принципы программно-целевого метода планирования:
- системность (обеспечение связи проблемных вопросов, цели, задач, мероприятий, ресурсов и результатов);
- целевая направленность, выражаемая однозначной и количественно оцениваемой результативностью;
- направленность на качественные положительные изменения МО или отдельной сферы жизнедеятельности как социально-экономической системы.
Несомненным преимуществом программно-целевого метода планирования является способность концентрировать материальные и финансовые ресурсы для решения приоритетных вопросов социально-экономического развития МО.
Одним из важнейших свойств целевых программ как результата планирования является их ограниченность по сроку - достижение целей программ строго регламентировано по времени. Такой подход исключает превращение программной деятельности в череду повторяющихся действий и нацеливает органы МСУ на достижение результата.
Специфика долгосрочных целевых программ заключается в том, что системное решение проблемы возможно только в тех случаях, когда программы ориентированы на человека (субъект), а не на отрасль (объект). В противном случае решается лишь часть проблемного вопроса и, соответственно, задача качественного изменения достигнута не будет.
Использование программно-целевого метода планирования - когда лечатся не симптомы, а причины - переориентирует деятельность органов МСУ с краткосрочных решений на долговременные, качественные и положительные изменения. Реализация таких программ, пусть не в самой ближайшей перспективе, обязательно даст существенные улучшения в той или иной сфере жизнедеятельности, которые увидят и ощутят жители МО.
При разработке проекта ДЦП объект управления необходимо рассматривать как систему, производящую определенный результат. В том случае, когда указанный результат по каким-то причинам не решает общественно значимой задачи, должна разрабатываться долгосрочная целевая программа. Разработка программы должна рассматриваться исключительно как разработка плана действий, направленного на изменение системы, таким образом, чтобы изменился ее выходной результат. При этом данные изменения также должны носить системный характер.
Алгоритм разработки ДЦП, предусмотренный настоящими Методическими указаниями, основан на алгоритме подготовки и принятия управленческих решений, обладая рядом особенностей:
а) формализована процедура определения цели (подцелей) программы;
б) усилена проблемная ориентация программно-целевого метода планирования (введены инструменты углубленного анализа проблем развития МО или отдельной сферы деятельности);
в) разработан механизм перехода от формулирования проблем развития МО к задачам, которые необходимо решить для достижения цели (подцелей);
г) для разработки мероприятий программы адаптирован такой инструмент стратегического анализа как анализ сильных и слабых сторон, возможностей и угроз;
д) система показателей результативности программы построена на принципах иерархичности и связности.
Алгоритмом предусматривается 2 стадии разработки проекта ДЦП:
1) разработка концепции ДЦП и принятие решения о необходимости реализации программы (определяются показатели, характеризующие результативность объекта управления, анализируются причины отклонения от нормы, формируется проблемное поле, формулируются цели и задачи планируемой ДЦП);
2) разработка проекта ДЦП (разрабатывается система программных мероприятий и организационного механизма реализации программы, определяются затраты и источники финансирования, проводится оценка рисков и формируется система показателей результативности).
Разработка проекта ДЦП осуществляется посредством итераций, когда после разработки того или иного элемента программы необходимо уточнять разработанные ранее. Алгоритм разработки программы включает следующие этапы:
1) определение показателя, характеризующего проблемную ситуацию (результат действия системы), построение тенденции, обоснование нормы и определение величины отклонения от нормы;
2) построение прогноза отклонения от нормы в случае отсутствия программы;
3) формулирование цели программы;
4) определение проблемного поля и выделение корневых проблем;
5) формулирование задач программы;
6) определение благоприятных возможностей и сильных сторон в сфере действия программы;
7) разработка укрупненных мероприятий программы (стратегии реализации программы);
8) разработка системы программных мероприятий;
9) построение прогноза, характеризующего достижение цели программы;
10) разработка компонентов программы (механизма реализации, оценка рисков, системы показателей результативности) и формирование программного документа.
Концептуальная схема разработки программы с указанием этапов представлена ниже на рисунке 1 (не приводится).
Рисунок 1. Алгоритм разработки проекта ДЦП
Рисунок не приводится.
Тщательное следование настоящим Методическим указаниям и корректное применение понятийного аппарата позволит разработчику ДЦП обеспечить взаимосвязь проблемных вопросов, целей, задач, мероприятий, ресурсов и результатов и тем самым придать разрабатываемым программам системный характер. Цели и задачи программ приобретут четкие и однозначные формулировки. Наличие в программах встроенной системы показателей позволит повысить эффективность реализации и оценивать результативность решения каждой задачи и мероприятия.
РАЗДЕЛ III. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ ДОЛГОСРОЧНОЙ ЦЕЛЕВОЙ
ПРОГРАММЫ
Концепция ДЦП является обоснованием необходимости разработки и последующей реализации программы. На основании данного документа на этапе, предваряющем разработку программы, принимается решение о ее целесообразности и форме реализации (ДЦП или ведомственная целевая программа).
Концепция содержит часть обязательных элементов программы, которые используются в дальнейшем при ее разработке. Для разрешения отдельных вопросов, возникающих при разработке концепции, необходимо использовать материалы, представленные в разделе IV
"Разработка проекта программы" настоящих Методических указаний.
Концепция должна включать следующие разделы:
1) наименование и реквизиты разработчика концепции и правовые основания для ее разработки;
2) предложения по наименованию ДЦП и описание ее предназначения;
3) характеристика тенденций и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в сфере действия ДЦП без использования программно-целевого метода;
4) структура проблем с указанием их отраслевой и (или) ведомственной принадлежности;
5) обоснование целесообразности применения программно-целевого метода для решения проблемных вопросов;
6) характеристика выгодоприобретателей и их выгод от реализации ДЦП;
7) предложения по цели (подцелям), задачам ДЦП и показателям результативности, позволяющим оценивать ход реализации ДЦП;
8) предложения по объемам, источникам и направлениям финансирования ДЦП;
9) предложения по администратору ДЦП и организации управления реализацией ДЦП;
10) предложения по срокам и этапам реализации целевой программы;
11) предложения по разработчикам проекта ДЦП.
Ниже представлены указания по разработке каждого из разделов концепции ДЦП.
3.1. Наименование и реквизиты разработчика концепции ДЦП
и правовые основания для ее разработки
В разделе указываются почтовый адрес, контактные телефоны, адрес электронной почты структурного подразделения администрации города - разработчика концепции. В качестве оснований для разработки концепции указываются:
а) конкретные положения федеральных нормативных правовых актов и (или) нормативных правовых актов Владимирской области, содержащие рекомендации для органов МСУ о разработке ДЦП;
б) реквизиты поручений главы города;
в) реквизиты писем - обращений к главе города (в тех случаях, когда инициаторами являются депутаты Совета народных депутатов города Владимира и (или) общественные организации).
3.2. Предложения по наименованию ДЦП и описание
ее предназначения
Наименование ДЦП должно указывать на ее предназначение и период реализации. Например, "Программа повышения экологической безопасности на 2007 - 2011 годы". Допускается формулировать название программы в виде слогана, например, "Чистый город на 2007 - 2011 годы". В этом случае необходимо представить краткое описание предназначения ДЦП: что и в какой сфере человеческой деятельности планируется изменить посредством реализации программы.
3.3. Характеристика тенденций и прогноз развития сложившейся
проблемной ситуации в сфере действия ДЦП без использования
программно-целевого метода
В разделе проводится анализ сложившейся тенденции, которую необходимо переломить. Показатель, на основе которого построена тенденция, должен однозначно характеризовать проблемную ситуацию в сфере действия программы.
Как правило, тенденция должна характеризовать динамику изменения общей проблемы по отношению к частной. Например, высокая аварийность в коммунальном хозяйстве является результатом действия многих факторов, в том числе износа основных фондов. Следовательно, в качестве показателя, характеризующего проблемную ситуацию, необходимо принимать аварийность и исследовать причины ее возникновения. Для программы развития туризма таким показателем является величина туристического потока; для программы повышения общественной безопасности - количество правонарушений и т.д.
В некоторых случаях в программе может быть несколько независимых результирующих показателей, описывающих две и более тенденции. Например, для программы повышения экологической безопасности может быть применено 3 показателя, характеризующие экологическое состояние различных сред обитания (атмосферный воздух, вода и почвенный покров). Для таких программ необходимо формулировать подцели.
На основе показателя, характеризующего проблемную ситуацию, в дальнейшем разрабатывается цель программы, чем обеспечивается непосредственная связь цели и показателя, описывающего ее достижение. Данный показатель должен войти в систему показателей результативности ДЦП. В противном случае оценить результативность программы не представляется возможным.
Выбор показателя для построения тенденции может быть осложнен отсутствием его значений в предыдущем периоде. Такая ситуация, как правило, складывается при оценке качества муниципальных услуг (социальных, транспортных, жилищно-коммунальных и других). Применение различных моделей измерения качества услуг осложняется необходимостью проведения анкетирования, обработки больших объемов информации, взвешивания качественных показателей и встраивания их в систему показателей результативности ДЦП. Поскольку в большинстве случаев такие опросы ранее не проводились, то будет невозможно определить тенденции и спрогнозировать динамику подобных показателей. В этом случае необходимо использовать показатели-заменители. Например, качество жилищных услуг может быть косвенно оценено количеством обращений граждан по данному вопросу. Качество образовательных услуг - результатами Единого государственного экзамена или количеством учеников, победивших на общероссийских школьных олимпиадах и т.д. На основе собранной информации строится тенденция - график, описывающий динамику изменения выбранного показателя.
В целях обоснования разработки и реализации ДЦП необходимо провести оценку изменения ситуации без реализации программы (далее - по тенденции). Данная оценка осуществляется путем разработки прогноза изменения показателей на планируемый период действия ДЦП.
Прогнозирование значений показателя по тенденции осуществляется методом экстраполяции, под которым понимается нахождение по ряду известных значений исследуемой функции других ее значений, находящихся вне этого ряда. Прогнозная экстраполяция базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций. Если тенденция не имеет значительных отклонений на некотором временном периоде (не менее 3 лет), это свидетельствует о том, что сложилась устойчивая система, которая при неизменных внешних условиях будет воспроизводить тренд и в дальнейшем.
Задача прогнозирования решается в три этапа:
1) оценка устойчивости тенденции и определение функции, максимально приближенной к значениям исследуемого показателя в прошедшем периоде;
2) анализ основных факторов, формирующих тенденцию. При выборе факторов, формирующих тенденцию, необходимо выделять только значимые, руководствуясь одним из следствий закона Парето: "Значимых факторов немного, а факторов тривиальных множество - лишь единичные действия приводят к важным результатам". Например, объемы ввода жилья при прочих равных условиях зависят от таких значимых факторов, как спрос на жилье, наличие площадок для строительства, обеспеченных инфраструктурой, и мощности территориального строительного комплекса. Если в течение последних 3 - 5 лет тенденция достаточно устойчива (темпы изменений меняются незначительно), допускается, что влияние факторов, формирующих тенденцию, в перспективе также изменится незначительно;
3) на основе полученной функции строится прогноз, который определяется исходя из средних темпов прироста/снижения показателя в предыдущем периоде.
Практика показывает, что темпы прироста/снижения большинства показателей социально-экономического развития муниципального образования относительно стабильны в течение 3 - 5 лет. Значительным изменениям могут быть подвержены частные показатели в отраслях городской экономики или сферах жизнедеятельности.
В приложении 1 к настоящим Методическим указаниям представлены виды
тенденций и рекомендации по их прогнозированию.
В силу того, что оценить точность прогноза возможно только по окончании программы (например, через 5 лет - обычный срок реализации программ) высокое качество прогнозирования на этапе разработки концепции не требуется. Важно обосновать направление и темпы изменения прогнозируемой тенденции. На этапе разработки проекта ДЦП при разработке системы показателей прогноз целесообразно уточнить. Прогнозирование рекомендуется осуществлять с помощью электронных таблиц.
Тенденция и прогноз должны быть представлены в табличной форме или в виде графика, как показано ниже на рисунке 2
.
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Численность туристов, посетивших Владимиро-Суздальский музей-заповедник │
│ в период 1999 - 2005 годов, и прогноз по тенденции (тыс. чел.) │
├──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬────────────────────────┤
│ 1999 │ 2000 │ 2001 │ 2002 │ 2003 │ 2004 │ 2005 │ прогноз │
│ │ │ │ │ │ │ ├────────┬───────┬───────┤
│ │ │ │ │ │ │ │ 2006 │ 2007 │ 2008 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼────────┼───────┼───────┤
│ 236 │ 288 │311,5 │ 374 │ 378 │ 381 │ 388 │ 393 │ 398 │ 403 │
└──────┴──────┴──────┴──────┴──────┴──────┴──────┴────────┴───────┴───────┘
Рисунок 2. Пример построения тенденции и прогноза
Полученный прогноз в зависимости от целевой направленности программы следует сопоставить с аналогичными тенденциями в регионах Российской Федерации, требованиями нормативных актов или иными показателями. Например, темпы роста посещаемости Владимиро-Суздальского музея-заповедника во Владимире, составляющие в последние годы 1,1 - 1,3%, отстают от средних темпов прироста количества туристов в мире, составляющего 4,5%. В данном примере в связи с отсутствием показателей посещаемости Владимира туристами использован косвенный показатель - посещаемость Владимиро-Суздальского музея-заповедника.
Другой пример: ввод нового жилья в городе Владимире последние годы устойчиво растет и составляет в 2006 году 120,9 тыс. кв. м. Для достижения целевого показателя 1 кв. м/чел./год <1>
необходимо выйти на объемы строительства не менее 340 тыс. кв. м жилья в год, что превышает текущий показатель в 2,8 раза.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года.
Наличие данных разрывов или отклонений от нормы указывает на необходимость разработки и реализации соответствующей программы. В свою очередь изменение существующей тенденции развития должно стать конечным результатом реализации программы.
В качестве нормы необходимо рассматривать по выбору разработчика проекта ДЦП средний или лучший уровень значений анализируемого показателя, достигнутых в регионе или сопоставимых МО Российской Федерации, в других странах, в предыдущих периодах или законодательного стандарта.
3.4. Структура проблем с указанием их отраслевой
и (или) ведомственной принадлежности
Анализ и структурирование проблемного поля осуществляется в целях выделения главных проблем, определяющих проблемную ситуацию - существующую тенденцию. По результатам анализа проблем формулируются задачи, которые необходимо решить для достижения цели программы.
По содержанию проблемы классифицируются следующим образом:
- социокультурные (включают широкий спектр проблем, формирующих внутреннюю среду организации, - это привычки, традиции, устоявшиеся взгляды, опыт, духовные и культурные ценности и т.д.);
- управленческие (проблемы, характеризующие среду принятия и реализации управленческих решений, включающие проблемы несогласованности и конфликтов интересов различных профессиональных групп, находящихся внутри организации, проблемы квалификации и мотивации кадров, проблемы взаимодействия с вышестоящими уровнями власти и партнерами);
- правовые (законодательные барьеры, связанные с наличием, отсутствием или содержанием каких-либо нормативных правовых актов, законодательная неопределенность);
- информационные (проблемы наличия и полноты, поиска, передачи, обработки и восприятия управленческой информации);
- ресурсные (характеризующие наличие и состояние материальных и финансовых ресурсов, необходимых для развития организации).
По причинно-следственной зависимости выделяют следующие виды проблем:
- результирующая проблема - проблема, на которую влияют другие проблемы;
- узловая проблема - проблема, находящаяся под воздействием одних проблем, и влияющая на другие проблемы;
- корневая проблема - проблема, влияющая на другие проблемы;
- независимая проблема - проблема, связи которой с другими проблемами не определены, вместе с тем эта проблема является существенной.
Связь видов проблем и их классификации по причинно-следственной зависимости, построенная на основании опыта ранжирования проблем, указана ниже.
┌────────────────────┬────────────────────────────────────────────────────┐
│ Вид проблемы │ Классификация проблем │
│ ├─────────────────┬─────────────────┬────────────────┤
│ │ корневые │ узловые │ результирующие │
├────────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼────────────────┤
│Социокультурные │ x │ │ │
├────────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼────────────────┤
│Управленческие │ x │ x │ │
├────────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼────────────────┤
│Правовые │ │ x │ │
├────────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼────────────────┤
│Информационные │ │ x │ x │
├────────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼────────────────┤
│Ресурсные │ │ │ x │
└────────────────────┴─────────────────┴─────────────────┴────────────────┘
Принимая во внимание, что тенденция, которую планируется изменить, является результирующей проблемой, ее устойчивый перелом невозможно достичь путем решения только ресурсных проблем, также являющихся результирующими. Например, невозможно улучшить здоровье населения исключительно путем решения такой ресурсной проблемы, как изношенность материально-технической базы оздоровительных учреждений. Другой пример: устойчивого роста потока туристов невозможно добиться исключительно путем расширения инфраструктуры туризма (строительство новых гостиниц или рекреационных объектов).
Ресурсный подход является затратным и малоэффективным. Решение ресурсных проблем позволяет улучшить материально-техническую базу и лишь на относительно короткий промежуток времени изменить тенденцию, однако переломить ее на долгосрочную (стратегическую) перспективу не представляется возможным.
Анализ и структурирование проблем осуществляется поэтапно:
1) составление перечня проблем;
2) уточнение проблем;
3) ранжирование проблем методом парного сравнения и выделение корневых проблем.
Формирование перечня проблем осуществляется путем поиска ответов на вопросы, почему сложилась негативная тенденция или что мешает улучшить ситуацию. Ответы на эти вопросы являются проблемами, требующими разрешения.
Как правило, формулировки проблем бывают 3 типов: назывные, причинно-следственные и антитезные. Назывные проблемы характеризуют состояние элемента системы безотносительно к другим элементам и являются констатацией фактов. В причинно-следственных типах формулировок присутствует и причина, и следствие проблемной ситуации. Антитезный тип формулировки фиксирует противоречие и является самой развитой, поскольку позволяет формулировать задачи. Ниже приведены примеры формулировок проблем:
а) назывная - "Высокий износ материально-технической базы оздоровительных учреждений";
б) причинно-следственная - "Высокий износ материально-технической базы оздоровительных учреждений не позволяет обеспечить высокое качество услуг и снижает их привлекательность для потребителей";
в) антитезная - "Несмотря на увеличение объемов предоставления платных оздоровительных услуг, износ материально-технической базы продолжает нарастать".
При формировании перечня проблем следует избегать назывных формулировок, если они не раскрывают сути проблемы.
В процессе формулирования проблем их перечень необходимо уточнить: исключить ошибочные и дополнить упущенными, объединить очень мелкие проблемы или разделить крупные проблемы, уточнить формулировки. Полученный перечень проблем является проблемным полем сложившейся проблемной ситуации.
Структурирование проблемного поля осуществляется путем определения причинно-следственных связей между всеми проблемами методом парного сравнения. Из двух сравниваемых проблем выявляется проблема, воздействующая или обостряющая другую. При сравнении необходимо четко представлять механизм воздействия, если таковое имеет место.
Например, из пары проблем "в связи с ростом автомобильного парка ухудшается состояние атмосферного воздуха" и "недостаточное качество топлива ведет к повышенному износу двигателей автомобилей" вторая проблема обостряет первую. Использование некачественного топлива не только приводит к повышенному износу двигателя, но и к увеличению выбросов в атмосферный воздух.
Для ускорения и облегчения данной работы взвешивание проблем осуществляется в таблице
, в которой количество строк и граф в поле для сравнения должно быть равно количеству проблем.
┌────┬───────────────────────────┬──────────────────────────────┬─────────┐
│ № │ Наименование проблемы │ Номера проблем │ Сумма │
│ │ ├───────┬───────┬──────┬───────┤ │
│ │ │ 1 │ 2 │ 3 │ 4 │ │
├────┼───────────────────────────┼───────┼───────┼──────┼───────┼─────────┤
│ 1. │ │ X │ │ │ │ │
├────┼───────────────────────────┼───────┼───────┼──────┼───────┼─────────┤
│ 2. │ │ │ X │ │ │ │
├────┼───────────────────────────┼───────┼───────┼──────┼───────┼─────────┤
│ 3. │ │ │ │ X │ │ │
├────┼───────────────────────────┼───────┼───────┼──────┼───────┼─────────┤
│ 4. │ │ │ │ │ X │ │
├────┴───────────────────────────┼───────┼───────┼──────┼───────┼─────────┤
│Сумма │ │ │ │ │ │
└────────────────────────────────┴───────┴───────┴──────┴───────┴─────────┘
Сравнение проблем и, соответственно, заполнение таблицы
осуществляется последовательно сверху вниз - верхняя проблема сравнивается с другими, расположенными ниже. В случае, когда верхняя проблема влияет на нижнюю, в ячейке напротив нижней проблемы ставится знак "1" и в соответствующей зеркально отображенной ячейке ставится знак "0". Если влияние обратное, то в ячейке ставится знак "0", а в соответствующей зеркальной ячейке знак "1". В случае, когда связь между проблемами слабая или отсутствует, в обеих ячейках ставится прочерк (знак "-").
После завершения взвешивания необходимо просуммировать баллы, полученные каждой проблемой по вертикали и по горизонтали. Полученные суммы указывают на вид проблемы по причинно-следственной зависимости:
а) проблемы, набравшие наибольшие суммы баллов по графам таблицы
относятся к корневым;
б) проблемы, набравшие наибольшую сумму баллов по строкам таблицы
относятся к результирующим;
в) проблемы, имеющие примерный паритет по суммам баллов в строках и графах относятся к узловым.
Обработку полученных данных целесообразно осуществлять с применением электронных таблиц.
В приложении 2 к настоящим Методическим указаниям представлен пример
структурирования проблемного поля, осуществленного подгруппой по стратегическому планированию "Спорт и досуг" при разработке Стратегии
развития города Владимира на 2005 - 2015 годы. Подгруппа осуществляла оценку проблем, влияющих на здоровье молодежи. В данном примере проблемы расположены в иерархическом порядке от корневых к результирующим.
После проведения структурирования проблемного поля целесообразно повторно взвесить выделенные ранее узловые и корневые проблемы, что позволит с высокой степенью достоверности выявить корневые проблемы.
Каждой проблеме, вошедшей в проблемное поле, необходимо указать структурное подразделение администрации города и (или) организацию, к деятельности которых отнесено решение данной проблемы, - ее "владельца".
Принадлежность структурных подразделений и (или) организаций различным сферам деятельности (отраслям) указывает на межфункциональный характер проблемного поля и обосновывает необходимость разработки и реализации долгосрочной целевой программы. В том случае, когда за решение всех проблем, вошедших в проблемное поле, отвечает одно структурное подразделение и (или) организации, находящиеся в одной отрасли, целесообразно разрабатывать и реализовывать ведомственную целевую программу.
3.5. Обоснование целесообразности применения
программно-целевого метода для решения проблемных вопросов
