АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 марта 2009 г. по делу № А49-6995/2008
(извлечение)
Резолютивная часть решения объявлена 02.03.09
Арбитражный суд Пензенской области,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества "Дрожжевой завод "Пензенский" (440000, г. Пенза, ул. Московская, 119) к Администрации г. Пензы (440000, г. Пенза, пл. Жукова, 4), третье лицо: ООО "Горводоканал" (440031, г. Пенза, ул. Кривозерье, 24)
с участием Прокуратуры Пензенской области (440601, г. Пенза, ул. Богданова, 7)
о признании недействующим нормативного правового акта
при участии представителей:
от заявителя - Шавшаева А.В. - представителя по доверенности от 25.11.2008 № 353,
от ответчика - Хохловой С.Е. - начальника отдела (доверенность от 02.04.2008 г. № 1-14-458)
от третьего лица - Зотовой Е.Н. - заместителя начальника отдела (доверенность от 14.01.2009 г. № 108)
с участием Беляковой Л.Н. - старшего помощника прокурора области (удостоверение № 67746)
установил:
открытое акционерное общество "Дрожжевой завод "Пензенский" (далее - ОАО "Дрожжевой завод "Пензенский") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации г. Пензы о признании недействующим постановления
Главы администрации г. Пензы от 11.09.2007 г. № 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации", полагая его противоречащим (согласно дополнению и уточнению в судебном заседании) ст. 55 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 1 и 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 15 Закона Российской Федерации "О защите конкуренции", п. 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 г. № 167, СанПиН 2.1.4.1074-01 и ГОСТу 51232-98, как имеющим большую юридическую силу.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленное требование полностью, уточнив, что указанное приложение
к данному постановлению оспаривается в части установления нормативов ПДК загрязняющих веществ для нефтепродуктов (суммарно), АПАВ, фенола, марганца, меди, свинца, сульфатов, хлоридов, цинка, хрома, и кадмия как не соответствующим п. 61 Правил, п. п. 4.2, 4,7, 4.7.3 МДК 3-01-2001, т.к. установлены без учета возможности обеспечения проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях. Заявитель считает, что указанное постановление
устанавливает нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, значительно ниже по сравнению с требованиями СанПиН и ГОСТ для питьевой воды, в нарушение ст. 1 и 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не соответствует принципам разумности и добросовестности, ограничивает гражданские права, в нарушение ст. 15 Закона "О защите конкуренции" ведет к снижению конкурентоспособности. Заявитель полагает незаконным также то, что нормативы разработаны в соответствии с Методическими рекомендациями, утв. Приказом Госстроя РФ от 06.04.2001 № 75, которые не опубликованы и, по мнению заявителя, не могут быть применены. В случае превышения нормативов предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ, ООО "Горводоканал" взыскивает с заявителя плату за сброс загрязняющих веществ в системы городской канализации в повышенном размере, что, по мнению заявителя, нарушает его права.
В судебном заседании заявитель также заявил устное ходатайство о назначении судебной экспертизы. Однако им не приведены обоснования необходимости ее назначения, не представлены вопросы, которые могли бы быть поставлены перед экспертами, а также не указано экспертное учреждение, которое могло бы провести требуемую им экспертизу. Указанное ходатайство судом отклонено как необоснованное, поскольку никаких специальных знаний (как это предусмотрено ст. 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) для определения соответствия оспариваемого постановления
названным заявителем нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не требуется.
Ответчик в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании требование не признал, считая обжалуемое постановление
законным, что подтверждено решением
суда от 30.01.08 по делу № А49-5978/2007-29на/22. Ответчик полагает, что указанное постановление
не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку оспариваемое постановление
не устанавливает штрафных санкций, и принято в соответствии с полномочиями Администрации г. Пензы, с соблюдением требований Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 г. № 167, на основании заключения Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области от 06.05.2006 г. № 9, а также Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденными приказом Госстроя РФ от 06.04.2001 г. № 75.
ООО "Горводоканал" (3-е лицо) в отзыве на заявление и в судебном заседании полагает, что заявленное требование не подлежит удовлетворению, поскольку установленные нормативы ПДК разработаны в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 г. № 167 и заключениями Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Пензенской области от 05.03.2003 г. № 465 и Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области от 06.05.2006 г. № 9 с использованием Методических рекомендаций. Представитель 3-го лица пояснила также, что сточные воды, поступающие на очистные сооружения г. Пензы, подвергаются биологической очистке, которая не предполагает производить очищение сточных вод от химических элементов, поскольку данный вид очищения должен быть произведен на очистных сооружениях лиц, использующих воду из всех источников водоснабжения, а заявитель таких сооружений не имеет. Кроме того, представитель третьего лица также пояснила, что очищенные стоки сбрасываются в реку Суру, которая является рыбохозяйственным водоемом.
Прокуратура Пензенской области считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, поскольку в ходе рассмотрения дела нарушений закона при принятии ответчиком оспариваемого нормативно-правового акта и законных прав заявителя не установлено. В части обжалования п. 1
постановления Главы администрации № 1120 по установлению ПДК по марганцу, меди, свинцу, сульфатам, нефтепродуктам, АПАВ, хлоридам, цинку, хрому, фенолу, по мнению прокурора, дело подлежит прекращению в соответствии с п. 7 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, прокурора, исследовав материалы дела, арбитражный суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
Статья 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого, в том числе, органом местного самоуправления, если полагают, что указанный акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для ее осуществления.
Главой администрации г. Пензы 11.09.2007 года было принято постановление
№ 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации", пунктом 1
которого утверждены и введены в действие нормативы
водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, согласно приложению. В указанном приложении приведены нормативы
водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, в том числе, по оспариваемым заявителем ПДК загрязняющих веществ - нефтепродуктов (принимаемых на 1 и 2 очереди ОСК - по 0,17 мг/л), АПАВ (на 1 очередь 0,23 мг/л, на 2 очередь - 0,22 мг/л), хлориды (на 1 очередь - 90,74 мг/л, на 2 очередь - 77,95 мг/л), сульфаты (на 1 очередь - 159, 6 мг/л, на 2 очередь - 281,47 мг/л), медь (на 1 и 2 очереди - по 0,003 мг/л), марганец (на 1 и 2 очереди - по 0,01 мг/л), цинк (на 1 очередь - 0,025 мг/л, на 2 очередь - 0,026 мг/л), хром (на 1 очередь - 0,03 мг/л, на 2 очередь - 0,09 мг/л), свинец (на 1 очередь - 0,0025 мг/л, на 2 очередь - 0,0026 мг/л), кадмий (на 1 и 2 очереди - по 0,0004 мг/л).
Пункт 2
данного постановления обязал руководителей предприятий, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности и характера производственного процесса контролировать концентрацию загрязняющих веществ в производственных или смешанных водах, сбрасываемых в систему городской канализации и представлять в ООО "Горводоканал" отчет об этом. Пунктом 3
постановления Главы администрации г. Пензы от 11.09.2007 г. № 1120 признал утратившим силу ранее вынесенные постановления по этому вопросу. Пункты 4
и 5
определили организационные меры по исполнению данного постановления
(публикация и контроль за выполнением).
Данное постановление
было опубликовано в издании "Пензенский городской вестник" 26.09.2007 г. № 38(98).
В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд в судебном заседании осуществляя проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает, соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Согласно п. 1 ст. 34 Закона Российской Федерации от 06.10.03 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация..., предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со статьей 18
Устава города Пензы Администрация входит в структуру органов местного самоуправления и является исполнительно-распорядительным органом города Пензы. Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.99 № 167 установлено, что нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной им организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом следующих условий: соблюдение норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций водопроводно-канализационного хозяйства природоохранными органами; обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации; техническая и технологическая возможность очистных сооружений коммунальной канализации; защита сетей и сооружений системы коммунальной канализации. Таким образом, обжалуемое постановление
вынесены в пределах полномочий Администрации г. Пензы.
Заявителем оспаривается постановление
Главы администрации г. Пензы от 11.09.2007 г. № 1120, полагая его не соответствующем ст. 55 Конституции Российской Федерации. Статья 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предоставляет арбитражному суду права на проверку соответствия нормативного акта положениям Конституции Российской Федерации, т.е. в этой части производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу которой арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Также подлежит прекращению производство по делу в части проверки соответствие п. 1
оспариваемого постановления по установлению ПДК по марганцу, меди, свинцу, сульфатам, нефтепродуктам, ПАВ, железу, хлоридам, цинку, хрому пункту 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 г. № 167, поскольку соответствие ПДК для данных веществ пункту 1
постановления являлось предметом рассмотрения по делу № А49-5976/2007-29на/22. Решением
арбитражного суда от 30.01.08, вступившим в законную силу, законность которого подтверждена постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14.04.08, указанный пункт
признан соответствующим пункту 61 вышеназванных Правил. В соответствии с п. 7 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.
В остальной части заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Проверяя соответствие п. 1
оспариваемого постановления в части установления ПДК для кадмия пункту 61 указанных Правил суд исходит из следующего. Установление данного норматива ПДК произведено органом местного самоуправления на основании заключения Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Пензенской области от 05.03.2003 г. № 465 и Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области от 06.05.2006 г. № 9, согласованного 30.11.06. Указанные заключения содержат расчеты предельно допустимого сброса загрязняющих веществ (ПДС), поступающих в реку Суру со сточными водами очистных сооружений канализации ООО "Горводоканал", в том числе, и по кадмию. Они согласованы с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления "Россельхознадзор" по Пензенской области, Территориальным управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пензенской области, Пензенским областным центром по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Отделом водных ресурсов по Пензенской области Верхне-Волжского бассейнового водного управления.
Расчет производился в соответствии с Методическими рекомендациями по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденных приказом от 06.04.2001 г. № 75 (далее - Методические рекомендации). Указанный расчет представлен в судебное заседание и обоснован пояснениями ответчика. По формуле, указанной в пункте 4.7.2 Методических рекомендаций, рассчитана допустимая концентрация кадмия в сточных водах, поступающих на очистные сооружения канализации, исходя из условий обеспечения нормативного качества сточных вод на сбросе в водный объект на основании нормативной величины концентрации загрязняющего вещества (по заключениям Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по Пензенской области и Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области) и эффективности очистки (задержания) загрязняющего вещества, удаляемого на очистных сооружениях населенного пункта (по данным Приложения 3), а затем по формуле (2) рассчитана предельно допустимая концентрация загрязняющих веществ в сточных водах абонентов на основании фактического расхода сточных вод (по заключениям Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по Пензенской области и Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Пензенской области), годового расчета сточных вод, поступающих на очистные сооружения (по сводной таблице показателей сточных вод, поступающих на 1 очередь ОСК г. Пензы), ПДК и усредненной фактической концентрации загрязняющего вещества (по приложению № 6). Иного расчета либо опровержения каких-либо данных, послуживших основанием для приведенного расчета заявителем суду не представлено. Ссылка заявителя на заключение комиссии, произведенной сотрудниками Пензенского государственного университета судом не принимается, поскольку указанное заключение не основано на материалах данного дела и не содержит конкретных данных по кадмию.
Ссылка заявителя на то, что методические рекомендации не могут служить основанием для проведения расчетов ПДК, поскольку они не опубликованы судом отклоняется по следующим основаниям. Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 31.12.1995 г. № 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" Министерству строительства Российской Федерации, Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации и Министерству экономики Российской Федерации предписано оказывать необходимую методическую помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определении порядка взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов. В целях реализации указанного поручения и Постановления Правительства от 12.02.1999 г. № 167 Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу разработаны Методические рекомендации по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденных приказом от 06.04.2001 г. № 75. Данные Методические рекомендации являются инструктивно-методическим документом, а не нормативно-правовым актом и поэтому в регистрации в Минюсте РФ не нуждаются, но могут использоваться при определении условий приема загрязняющих веществ в сточных водах.
Обоснование заявленного требования, приведенные ОАО "Дрожжевой завод "Пензенский", тем, что установленные нормативы ПДК, в нарушение Правил, Методических рекомендаций, СанПина 2.1.4.11074-01, ГОСТа Р51232-98, сводится к тому, что они установлены без учета возможности обеспечения проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях, а также сопоставление заявителем ПДК в сточных водах и нормативов концентрации химических веществ в питьевой воде судом не принимаются, как не соответствующие законодательству и материалам дела. Проектные параметры очистных сооружений г. Пензы предусмотрены в заключении по техническому проекту 2 очереди канализации г. Пензы Центрального управления по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по охране и воспроизведению рыбных запасов от 18.04.1977 г. № 842, которое предусматривает тип очистки (биологической, а не химической), и категорию водопользования - водоем рыбохозяйственного значения высшей категории, используемый для хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения. Сопоставление с питьевой водой не основано на нормах закона, поскольку ни один законодательный акт такого сравнения или сопоставления не проводит. Критерии, которые могут каким-либо образом повлиять на нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, являются категория водоема, принимающего сточные воды, и технологическая возможность очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ.
Водный объект (река Сура), принимающий сточные воды, является водоемом рыбохозяйственного водопользования высшей категории, а сооружения по очистке сточных вод, эксплуатируемые предприятием водопроводно-канализационного хозяйства предназначены для приема бытовых и сточных вод и не предназначены для приема загрязненных промышленными отходами сточных вод. Для удаления загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах промышленных предприятий, на этих предприятиях должна быть предусмотрена локальная очистка с удалением загрязнений, характерных для данного производства. Главенствующую роль в этом играет барьерная функция очистных сооружений канализации, препятствующая попаданию в водные объекты веществ, способных нанести им невосполнимый вред. В то же время сам заявитель не имеет очистных сооружений, предназначенных для очистки сточных вод от загрязняющих веществ - химических элементов, т.е. в своей деятельности не обеспечивает соблюдение даже минимальных нормативов ПДК, что никак не может быть сопоставима с параметрами, установленными нормами СанПиНа и ГОСТа, относящимися к питьевой воде. Тем более, что методика расчета нормативов для питьевой воды и сточных вод различна.
Довод заявителя о нарушении данным постановлением
п. 15 Закона РФ "О защите конкуренции" не нашел подтверждения в судебном заседании, поскольку указанное постановление
относится ко всем хозяйствующим субъектам области, не устанавливает каких-либо ограничений или запретов в осуществлении хозяйственной деятельности. Довод заявителя, что при уплате штрафных санкций за превышение нормативов ПДК его продукция становится не конкурентоспособной судом отклоняется, поскольку является лишь голословным утверждением заявителя, не подтвержденными никакими доказательствами.
Также необоснованными и не подлежащими удовлетворению являются требования заявителя о признании незаконными пунктов 3
, 4
и 5
оспариваемого постановления, поскольку эти пункты адресованы иным лицам, никаким образом не затрагивают прав и интересов заявителя и касаются вопросов утраты силы иных нормативных актов, публикации данного постановления
и контроля за его выполнением.
Суд считает, что заявитель неправомерно предъявил требование о признании недействующим постановление
в части установления норматива ПДК для финола, поскольку данным постановлением
такой норматив для финола не устанавливался.
Не подлежит удовлетворению требование заявителя о проверке соответствия оспариваемого постановления
пунктам 4.2, 4.7.2, 4.7.3 Методическим рекомендациям является неправомерным. В соответствии с п. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативно правовые акты органов местного самоуправления подлежат проверке только на соответствие их нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Как было указано выше, Методические рекомендации являются инструктивно-методическим документом, а не нормативно-правовым актом. Следовательно, у суда отсутствуют основания для проверки на соответствия им постановления
от 11.09.2007 № 1120.
Довод заявителя о несоответствии оспариваемого постановления
ст. 1 и 10 Гражданского кодекса Российской Федерации является неправомерным, поскольку установление органом местного самоуправления правовой нормы для неопределенного круга лиц (т.е. административные, властно-распорядительные правоотношения) не относится к гражданским правоотношениям, регулируемым Гражданским кодексом Российской Федерации, предусматривающим равенство сторон. Кроме того, заявитель не обосновал, в чем именно выражено нарушение принципов разумности и добросовестности данного постановления
. Оспариваемое постановление
не устанавливает каких-либо санкций за его неисполнение, а направлено в силу общих положений законодательства, в том числе ст. 58 Конституции Российской Федерации на охрану окружающей среды и необходимость обеспечение всеми хозяйствующими субъектами экологической безопасности водоемов.
Суд считает, что по данному делу не установлено и заявителем не подтверждено нарушение его законных прав и интересов, поскольку взимание платы за превышение нормативного сброса сточных вод или за превышение допустимой концентрации загрязняющих веществ не является штрафной санкцией и представляет собой дифференцированный подход к определению размера тарифа за услуги по приему и обезвреживанию вредных веществ, а также меру экономического стимулирования абонентов на строительство своих локальных очистных сооружений и выполнение требований по охране природы и оздоровлению окружающей природной среды.
С учетом вышеизложенного, суд не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
отказать в удовлетворении заявления ОАО "Дрожжевой завод "Пензенский" к администрации г. Пензы от 11.09.2007 г. № 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации", признав его соответствующим ст. 15 Закона Российской Федерации "О защите конкуренции", в части установления предельно допустимой концентрации по кадмию пункту 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 г. № 167, СанПиНу 2.1.4.1074-01 и ГОСТу Р 51232-98. Отказать в проверке соответствия постановления
Главы администрации г. Пензы от 11.09.2007 г. № 1120 "О введении в действие нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации" статьям 1 и 10 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 4.2, 4.7.2 и 4.7.3 Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденных приказом Госстрой РФ от 06.04.2001 г.
В остальной части производство по делу прекратить.
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца.
