ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 21 апреля 2009 г. № 3-33/09
Именем Российской Федерации
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Украинской Т.И.,
при секретаре Шаталовой А.В.,
с участием прокурора Соколовой Н.С.,
представителей Администрации Приморского края Щербиной О.В.,
Гатиатулиной Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 3
, 4.1
, 4.2
постановления Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па "О денежных выплатах медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году" (в редакции постановления от 11 февраля 2009 г. № 34-па) и утвержденного этим постановлением Порядка
предоставления и расходования субсидий бюджетам городских округов и муниципальных районов Приморского края на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году,
установил:
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 3
, 4.1
, 4.2
постановления Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па "О денежных выплатах медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году" (в редакции постановления от 11 февраля 2009 г. № 34-па) и утвержденного этим постановлением Порядка
предоставления и расходования субсидий бюджетам городских округов и муниципальных районов Приморского края на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году, опубликованного первоначально в издании "Приморская газета" № 86 (260) от 21 ноября 2008 г.
В обоснование своих доводов прокурор указал, что названные пункты постановления противоречат статьям 85, 139 и 140 Бюджетного кодекса РФ, статьям 14 - 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Постановлению правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 "О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации".
По мнению прокурора, указанные денежные выплаты медицинским работникам не входят в систему оплаты труда, носят временный характер, поэтому не являются расходами на обеспечение функций бюджетных учреждений в части оплаты труда работников. Такие денежные выплаты стимулирующего характера представляют собой публичные расходные обязательства Администрации Приморского края перед медицинским персоналом учреждений и подразделений скорой медицинской помощи.
В соответствии со статьями 85, 140 Бюджетного кодекса РФ и пунктами 3 и 7 Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 принятые расходные обязательства по денежным выплатам стимулирующего характера должны исполняться самостоятельно и за счет бюджета Приморского края или могут быть исполнены в порядке предоставления из бюджета Приморского края субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение указанных выплат при условии наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению дополнительных выплат медицинскому персоналу в установленном законодательством порядке. Однако постановлением
Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па и утвержденным им Порядком
предусмотрено предоставление местным бюджетам субсидий на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и учреждений и подразделений скорой медицинской помощи.
Статьями 14 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления и вопросам местного значения. Соответственно, предоставление бюджетам городских округов и муниципальных районов межбюджетных трансфертов на осуществление указанных выплат должно производиться в форме субвенций, а не субсидий.
В судебном заседании прокурор заявление поддержал по указанным выше основаниям.
Представители Администрации Приморского края с заявлением прокурора не согласились и пояснили, что пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусмотрены полномочия субъектов РФ по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения. Постановление
Администрации Приморского края № 285-па принято исключительно во исполнение Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 и предусматривает передачу средств федерального бюджета в соответствующие местные бюджеты на выполнение полномочий органов местного самоуправления. Денежная выплата медицинским работникам, по мнению представителей Администрации Приморского края, относится к системе оплаты труда, так как представляет собой надбавку стимулирующего характера к заработной плате. Постановлением Правительства от 31 декабря 2008 г. № 1088 предусмотрено начисление к этой выплате районного коэффициента, процентной надбавки к заработной плате, суммы средств на среднюю продолжительность ежегодного отпуска и другие начисления, предусмотренные трудовым законодательством. Полномочия по финансированию муниципальных учреждений, в том числе оплаты труда медицинских работников, относятся к компетенции органов местного самоуправления. К их полномочиям относится также первичная медико-санитарная помощь. Эти полномочия могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ путем предоставления субсидий местным бюджетам. Администрация Приморского края, обладая правом на дополнительное финансирование полномочий органов местного самоуправления, не наделена правом на их исполнение. Следовательно, предмет передачи полномочий органам местного самоуправления отсутствует. Соответственно, дополнительное финансирование правомерно постановлением
Администрации Приморского края № 285-па определено в форме субсидий местным бюджетам, а не в форме субвенций.
Кроме того, 28 февраля 2007 г. между Администрацией Приморского края и Минздравсоцразвития РФ заключено Соглашение, в котором наряду с другими вопросами определены обязанности сторон по реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Пунктом 2.2.32 Соглашения предусмотрено, что Администрация края обеспечивает осуществление в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам следовательно, не установлено самостоятельного расходного обязательства Приморского края.
Помимо этого представители Администрации края пояснили, что из содержания Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказами Минфина РФ от 24 августа 2007 г. № 74н и от 25 декабря 2008 г. № 145н, межбюджетные трансферты на осуществление указанных денежных выплат медицинским работникам могут предоставляться как в форме субвенций, так и в форме субсидий.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора.
Постановлением
Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па в редакции постановления от 11 февраля 2009 г. № 34-па "О денежных выплатах медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году" установлены с 1 января по 31 декабря 2009 г. денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения в размере: 5000 рублей в месяц - для врача, 3500 рублей в месяц - для фельдшера (акушерки) и 2500 рублей в месяц - для медицинской сестры.
Пунктом 3
постановления № 285-па утвержден Порядок
предоставления и расходования субсидий бюджетам городских округов и муниципальных районов Приморского края на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году.
Пунктом 4.1
предусмотрено предоставлять субсидии из краевого бюджета бюджетам городских округов и муниципальных районов Приморского края на осуществление указанных денежных выплат в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на 2009 год в установленном порядке департаменту здравоохранения Приморского края, на цели, указанные в пункте 1
настоящего постановления.
Пунктом 4.2
предусмотрено предоставлять в Министерство здравоохранения и социального развития РФ, не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным, отчет об исполнении условий предоставления субсидий и о расходах краевого бюджета, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, по форме и в порядке, утверждаемом Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
Постановление
от 14 ноября 2008 г. № 285-па в редакции постановления от 11 февраля 2009 г. № 34-па принято Администрацией Приморского края в соответствии с полномочиями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, установленными подп. "з" п. 2 ст. 21 и ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьями 42
- 44
, 60
Устава Приморского края.
Доводы прокурора о том, что осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи не входит в полномочия органов местного самоуправления и не относится к вопросам местного значения, в силу чего межбюджетные трансферты местным бюджетам на их выплату должны производиться в форме субвенций, а не субсидий, суд признает обоснованными.
Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Из пункта 1 ст. 139 БК РФ следует, что под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 140 БК РФ).
Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения определены статьями 14 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления данным Законом не отнесены.
Ссылка представителей Администрации края на то обстоятельство, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесены первичная медико-санитарная помощь, а также финансирование муниципальных учреждений, в том числе на оплату труда работников, осуществляющих первичную медико-санитарную помощь, не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора.
В соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения и трудовое законодательство.
Согласно частям 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Статьей 7 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" утверждены бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств на 2009 год. В таблице 10 приложения № 19 распределены, в том числе для Приморского края, субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи на 2009 год.
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 "О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации" утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление указанных денежных выплат медицинскому персоналу.
Постановление
Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па, как следует из его преамбулы, принято на основании Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" и Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 в рамках осуществления органом государственной власти субъекта РФ полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по предметам совместного ведения являются расходными обязательствами Российской Федерации (п. 1 ст. 84 Бюджетного кодекса РФ).
Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, согласно которой основной целью государственной политики в области здравоохранения на период до 2020 года является формирование системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг. Реализация этой цели предполагает решение приоритетных задач, к числу которых относится реализация приоритетного национального проекта "Здоровье" (2009 - 2012 годы), одним из основных направлений которого является развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи. Для достижения запланированных показателей предусматривается за 2008 - 2020 годы увеличить долю государственных расходов на систему здравоохранения.
Денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи предусмотрены в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье", установлены федеральным законодательством, финансируются из федерального бюджета, имеют строгое целевое назначение и не могут быть расходованы на иные цели. Несмотря на то, что по своему содержанию указанные денежные выплаты фактически отнесены к системе оплаты труда медицинских работников некоторых категорий, однако ни работодатель, ни орган местного самоуправления, как учредитель муниципальных учреждений здравоохранения, на установление или отмену указанных выплат влиять не могут, выполняют только функции по их выплате за счет федеральных средств, поступивших через бюджет субъекта Российской Федерации.
С учетом указанных обстоятельств осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи производится органами местного самоуправления в связи с выполнением государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам для производства указанных денежных выплат должно осуществляться в форме субвенций.
Данный вывод подтверждается и содержанием Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088, согласно пункту 7 которого при предоставлении субвенций местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение выплат медицинским работникам их перечисление осуществляется в установленном порядке с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего их перечисления в местные бюджеты.
Ссылка представителей Администрации Приморского края на Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказами Минфина РФ, судом не может быть принята во внимание, поскольку вопросы разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления этими Указаниями не регулируются.
Не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления и довод представителей Администрации края о том, что осуществление указанных денежных выплат не относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, что установлено вступившими в силу судебными постановлениями по делу об оспаривании прокурором аналогичного постановления
Администрации Приморского края от 14 февраля 2007 г. № 34-па, а потому оспариваемое постановление
№ 285-па не противоречит статье 85 Бюджетного кодекса РФ. При рассмотрении настоящего дела суд исходит из того, что осуществление указанных денежных выплат не относится к полномочиям органов местного самоуправления.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что пункты 3
, 4.1
, 4.2
постановления Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па в редакции постановления от 11 февраля 2009 г. № 34-па и утвержденный этим постановлением Порядок
предоставления и расходования субсидий местным бюджетам противоречат статьям 139, 140 Бюджетного кодекса, статьям 14 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Постановлению Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1088 "О порядке предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, а при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации".
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" имеет номер 48, а не 46.
Учитывая разъяснения, изложенные в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 46 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд полагает, что оспариваемое постановление Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па в части его пунктов 3
, 4.1
, 4.2
и утвержденного им Порядка
предоставления и расходования субсидий должно быть признано недействующим со дня вступления решения в законную силу, поскольку до вынесения решения суда оно применялось и на его основании реализовывались права граждан.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ,
решил:
Заявление прокурора Приморского края удовлетворить.
Признать пункты 3
, 4.1
, 4.2
постановления Администрации Приморского края от 14 ноября 2008 г. № 285-па "О денежных выплатах медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году" (в редакции постановления от 11 февраля 2009 г. № 34-па) и утвержденный этим постановлением Порядок
предоставления и расходования субсидий бюджетам городских округов и муниципальных районов Приморского края на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи в 2009 году недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о решении Приморского краевого суда в печатном издании "Приморская газета" после вступления решения суда в законную силу.
Взыскать с Администрации Приморского края государственную пошлину в размере 2000 рублей.
На решение может быть подана кассационная жалоба
или представление прокурора в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме через Приморский краевой суд.
Судья
Т.И.УКРАИНСКАЯ
