ГЛАВА ШЕРБАКУЛЬСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 31 июля 2009 г. № 315-р
ОБ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ АДМИНИСТРАЦИИ
ШЕРБАКУЛЬСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 "О противодействии коррупции", пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции":
1. Утвердить Положение
об экспертизе нормативных правовых актов Администрации Шербакульского муниципального района и их проектов на коррупциогенность (приложение № 1).
2. Утвердить методику
экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов Администрации Шербакульского муниципального района (приложение № 2).
3. Контроль за выполнением распоряжения возложить на заместителя Главы Администрации, председателя комитета по правовой и кадровой работе Т.Н. Пегушину.
Глава Шербакульского
муниципального района
С.В.Магда
Приложение № 1
к распоряжению Главы
Администрации Шербакульского района
от 31 июля 2009 г. № 315-р
ПОЛОЖЕНИЕ
об экспертизе нормативных правовых актов и их проектов на
коррупциогенность
1. Общие положения
1.1. Положение об экспертизе нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность (далее - Положение) устанавливает основные принципы и порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов и муниципальных нормативных правовых актов Администрации Шербакульского муниципального района.
1.2. В настоящем Положении применяются следующие понятия:
Нормативный правовой акт (далее - НПА) - это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов -деятельность, направленная на выявление в тексте нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта (далее - проект НПА) коррупционных факторов и выработку рекомендаций по их ликвидации или нейтрализации вызываемых ими коррупционных действий (коррупционных рисков).
Коррупциогенность НПА и проектов НПА - наличие в НПА или в проекте НПА одного или нескольких коррупционных факторов.
Коррупционные факторы - дефекты норм и правовые формулы, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Коррупционные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний.
Нормы НПА, содержащие коррупционные факторы, определяются как коррупциогенные нормы НПА.
Коррупциогенная норма (коррупциогенный НПА или проект НПА) - норма (НПА или проект НПА), содержащая(ий) коррупционные факторы. Коррупциогенность нормы (НПА или проекта НПА) означает возможность использования нормы (НПА или проекта НПА) в коррупционных целях, для извлечения ненадлежащей выгоды.
Превентивные антикоррупционные нормы - положения НПА или проекта НПА, специально направленные на предотвращение коррупции.
Коррупционные действия (коррупционные риски) - действия или бездействие лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием должностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, направленные на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ.
Административные процедуры - закрепленный в НПА или проекте НПА порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка и другие).
1.3. Экспертиза проводится на основе следующих принципов:
- приоритет прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления;
- обеспечение гласности и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления;
- прозрачность процесса принятия управленческих решений;
- объективность проведения экспертизы.
1.4. В ходе экспертизы выявляется наличие (отсутствие) следующих коррупционных факторов:
1.4.1. Коррупционных факторов, связанных с реализацией полномочий органов местного самоуправления, в том числе:
- широта дискреционных полномочий;
- определение компетенции по формуле "вправе";
- завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права;
- выборочное изменение объема прав;
- злоупотребление правом заявителя;
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
- юридико-лингвистическая коррупциогенность;
- принятие нормативного правового акта органом местного самоуправления "сверх компетенции";
- заполнение законодательных пробелов при помощи нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
1.4.2. Коррупционных факторов, связанных с наличием правовых пробелов, в том числе:
- наличие пробела в регулировании;
- отсутствие административных процедур;
- отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
- отсутствие запретов и ограничений для служащих в конкретной сфере деятельности;
- отсутствие ответственности служащих;
- отсутствие контроля за органами и служащими;
- нарушение режима прозрачности информации.
1.4.3. Коррупционных факторов системного характера, в том числе:
- ложные цели и приоритеты;
- нормативные коллизии;
- "навязанная" коррупциогенность.
1.4.4. Проявлений коррупциогенности, в том числе:
- формально-техническая коррупциогенность;
- непринятие нормативного правового акта;
- нарушение баланса интересов.
1.4.5. Выявлению подлежат иные коррупционные факторы.
1.5. Определение и краткое описание коррупционных факторов определяются методикой экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, утвержденной настоящим распоряжением.
2. Общие требования к экспертизе
2.1. Антикоррупционной экспертизе подлежат проекты НПА и действующие НПА, направленные на регулирование правоотношений в различных сферах.
Антикоррупционной экспертизе также подлежат проекты НПА, регулирующие контрольные полномочия структурных подразделений Администрации Шербакульского муниципального района во взаимоотношениях с гражданами и организациями.
2.2. Антикоррупционная экспертиза НПА проводится в виде:
- первичной экспертизы проектов и действующих НПА на коррупциогенность;
- вторичной экспертизы проектов и действующих НПА на коррупциогенность.
Первичная экспертиза проектов и действующих НПА на коррупциогенность состоит в выявлении и предотвращении коррупционных факторов.
2.3. Первичная экспертиза проекта и действующего НПА проводится разработчиками проекта НПА непосредственно в ходе его разработки при формулировке его концепции, структуры, конкретных норм.
Целью первичного анализа коррупциогенности проекта и действующего НПА является самоконтроль разработчиков - недопущение ими проявления в проекте и выявление в действующем НПА коррупционных факторов.
Результатом первичного анализа коррупциогенности проектов и действующих НПА является вывод об отсутствии в них коррупционных факторов следующего содержания: "Проект (действующий) НПА коррупционных факторов не содержит".
Данный вывод оформляется в листе согласования визой структурного подразделения Администрации Шербакульского муниципального района - разработчика проекта НПА.
В структурных подразделениях Администрации Шербакульского муниципального района, где имеются юридические службы, начальник юридической службы или специалист, также согласовывают результаты первичной экспертизы.
Без наличия такого вывода проект или действующий НПА не принимается на вторичную экспертизу.
В исключительных случаях, когда разработчик не может предложить норму, не содержащую выявленного коррупционного фактора, в листе согласования указывается коррупционный фактор, содержащийся в нормах НПА, и причины, вызывающие затруднения в его устранении.
2.4. Вторичная экспертиза коррупциогенности проектов и действующих НПА проводится комитетом по правовой и кадровой политике Администрации Шербакульского муниципального района.
Целью вторичной экспертизы коррупциогенности проектов и действующих НПА является контроль и выявление допущенных разработчиками, лицами, проводившими первичную экспертизу НПА, ошибок: незамеченных или намеренно включенных в проект или в действующий НПА коррупционных факторов.
2.5. По результатам проведения вторичной экспертизы проектов и действующих НПА составляется мотивированное заключение о коррупциогенности или некоррупциогенности проекта НПА или действующего НПА.
2.6. В заключении отражаются следующие сведения:
- дата и место подготовки заключения, данные о проводящих экспертизу лицах;
- реквизиты НПА, проходящего экспертизу;
- перечень выявленных коррупционных факторов с указанием их признаков и соответствующих статей (пунктов, подпунктов) НПА, проекта НПА, в которых эти факторы выявлены;
- оценка степени коррупциогенности каждого фактора в отдельности и проекта НПА в целом;
- предложения о способах устранения или нейтрализации коррупциогенных факторов.
2.7. Заключение вторичной экспертизы проектов и действующих НПА подписывается председателем комитета по правовой и кадровой политике Администрации Шербакульского муниципального района.
2.8. В случае если при проведении экспертизы в проекте или действующем НПА коррупционных факторов не выявлено, заключение вместе с проектом и действующим НПА направляется управляющей делами Администрации для передачи на подпись Главе Администрации Шербакульского муниципального района.
2.9. В случае если при проведении экспертизы в проекте НПА коррупционные факторы выявлены, заключение вместе с проектом НПА направляется в орган или структурное подразделение Администрации Шербакульского муниципального района для устранения выявленных факторов коррупциогенности.
Приложение № 2
к распоряжению Главы
Администрации Шербакульского района
от 31 июля 2009 г. № 315-р
МЕТОДИКА
экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов
Администрации Шербакульского муниципального района
1. Общие положения
1.1. Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов Администрации Шербакульского муниципального района (далее - Методика) предназначена для проведения экспертизы проектов и действующих муниципальных нормативных правовых актов Администрации Шербакульского муниципального района на коррупциогенность, регулирующих правоотношения в сферах и полномочиях с повышенным риском коррупции.
1.2. Методика определяет порядок оценки проекта НПА с целью выявления в нем норм, устанавливающих такие взаимоотношения между субъектами права, которые допускают вероятность возникновения коррупционно опасных ситуаций. При этом под коррупционной опасностью правовых норм понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе их правоприменения.
2. Порядок оценки проекта НПА на наличие в нем
коррупционных факторов
2.1. Экспертиза проектов НПА на коррупциогенность состоит в выявлении и устранении коррупционных факторов.
К коррупционным факторам относятся коррупционно опасные факторы, наиболее часто встречающиеся в нормативных правовых актах независимо от предмета их регулирования и, безусловно или с высокой степенью вероятности, способствующие проявлениям коррупции.
2.2. Экспертизу проектов НПА на коррупциогенность и подготовку заключения по результатам экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить единообразно - в составе и последовательности коррупционных факторов, указанных в настоящем разделе Методики и в таблице типичных коррупционных факторов проектов НПА.
2.3. Каждая норма проекта НПА должна быть проверена на наличие коррупционного фактора.
2.4. Выявленные в ходе анализа коррупционные факторы указываются в заключении по результатам экспертизы на коррупциогенность, обосновываются и подлежат устранению.
2.5. При проведении экспертизы на коррупциогенность выявляются и оцениваются следующие коррупционные факторы:
- коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий органов местного самоуправления;
- коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
- коррупционные факторы системного характера;
- проявления коррупциогенности.
3. Характеристика коррупционных факторов
3.1. Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органов местного самоуправления, включают в себя:
3.1.1. Широкие дискреционные полномочия должностного лица местного самоуправления.
Такие нормы права дают должностному лицу местного самоуправления возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, не предписывая в каких случаях должностное лицо местного самоуправления обязано выбрать тот или иной вариант поведения.
К элементам управленческой деятельности, в которых желательно снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения должностным лицом местного самоуправления, относятся следующие:
Сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом местного самоуправления в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также отсутствии такого срока.
Условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения.
Параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия в рамках одного органа местного самоуправления или различных органов местного самоуправления.
Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса - эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативном правовом акте согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках.
3.1.2. Определение компетенции по формуле "вправе".
Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию органа местного самоуправления при помощи формулировок "вправе", "может". Для органа местного самоуправления право и обязанность создают полномочие. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях должностное лицо местного самоуправления получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.
3.1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.
В том случае, когда НПА устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.
К данной категории коррупционных опасных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.
Обнаружить данный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган местного самоуправления необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом местного самоуправления.
Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:
- открытый, то есть неисчерпывающий;
- содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах;
- содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, в следующей форме: "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме").
3.1.4. Злоупотребление правом заявителя.
Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения муниципальных служащих, которые в этих условиях имеют возможность принимать решения по своему усмотрению.
3.1.5. Выборочное изменение объема прав.
Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или с предоставлением соответствующих полномочий должностному лицу местного самоуправления устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц местного самоуправления в этих вопросах. Коррупционно опасным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица местного самоуправления.
3.1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
Возможности подзаконного нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.
Наличие чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов подзаконными нормативными актами и другими актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.
Этот коррупционный фактор может быть выявлен в том случае, когда эксперт проверяет не только анализируемый нормативный правовой акт, но и акты более низкого уровня, принимаемые на его основе. Обычно на наличие данного коррупционного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.
3.1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
Нормативный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
3.1.8. Принятие нормативного правового акта органа местного самоуправления "сверх компетенции".
Принятие нормативного правового акта "сверх компетенции" - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов.
Для обнаружения данного коррупционного фактора эксперту необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию органа местного самоуправления в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа.
3.1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа местного самоуправления.
Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует от эксперта обращения к широкому кругу нормативных источников.
3.2. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, включают в себя:
3.2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.
Этот коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.
Для обнаружения пробела в регулировании от эксперта требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются.
3.2.2. Отсутствие административных процедур.
Коррупционная опасность понижается при наличии нормативно установленного порядка (регламента) принятия решений, а также порядка и сроков осуществления действий.
3.2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения права аренды объектов муниципальной собственности и т.п.). Использование конкурсных процедур способно снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.
3.2.4. Отсутствие запретов и ограничений для муниципальных служащих в конкретной области деятельности.
Данный фактор подразумевает отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, занятых в конкретных областях деятельности, наиболее подверженных риску коррупции.
3.2.5. Отсутствие ответственности муниципального служащего за правонарушения.
В нормативных правовых актах часто отсутствуют нормы об ответственности муниципального служащего (должностного лица местного самоуправления) либо содержится общая формулировка: "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, а также конкретизировать способ и критерии привлечения к ответственности.
Данный коррупционный фактор часто усугубляется отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действия муниципального служащего.
3.2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами местного самоуправления и муниципальными служащими.
Необходимо обратить внимание, насколько представлены в нормативном правовом акте следующие моменты:
- нормы, обеспечивающие информационную открытость органов местного самоуправления, и уровень конкретности таких норм;
- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления;
- возможность осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности.
3.2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).
Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер. Режим открытости правовой информации - необходимое условие контроля гражданского общества за деятельностью органами местного самоуправления.
3.3. Коррупционные факторы системного характера включают в себя:
3.3.1. Ложные цели и приоритеты.
Для выявления данного коррупционного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть не очевидны или отличаться от продекларированных.
3.3.2. Нормативные коллизии.
Нормативные коллизии как коррупционно опасный фактор препятствуют правильному применению нормативного правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.
Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в нормативных правовых актах, а в юридической и судебной практике.
Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными нормативными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).
3.3.3. "Навязанная" коррупциогенность.
Нормативный акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным.
В случае обнаружения коррупционного фактора "навязанной" коррупциогенности необходимо дать рекомендации по устранению коррупционно опасных норм из анализируемого нормативного правового акта.
3.4. Проявления коррупциогенности включают в себя факторы:
3.4.1. Формально-техническая коррупциогенность.
Данный фактор объединяет типичные проявления коррупциогенности формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку принятия, регистрации и опубликования.
3.4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).
Этот факт невозможно установить при анализе уже принятого нормативного правового акта.
Его суть заключается в коррупционном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта.
Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, сложившуюся практику деятельности этого органа.
3.4.3. Нарушение баланса интересов.
Выражается в необеспеченности баланса прав и законных интересов сторон правоотношений.
Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом. Рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативного правового акта, в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также положения нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.
