ПРАВИТЕЛЬСТВО АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 октября 2008 г. № 563-П
О МЕРАХ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ
28.05.2008 № 23/2008-ОЗ "О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ"
(в ред. Постановления
Правительства Астраханской области
от 25.11.2009 № 627-П)
В целях реализации статьи 9
Закона Астраханской области от 28.05.2008 № 23/2008-ОЗ "О противодействии коррупции в Астраханской области" Правительство Астраханской области постановляет:
1 - 2. Утратили силу с 25 ноября 2009 года. - Постановление
Правительства Астраханской области от 25.11.2009 № 627-П.
(см. текст в предыдущей редакции
)
3. Утвердить прилагаемую методику
проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов, нормативных правовых, правовых актов Губернатора, Правительства, исполнительных органов государственной власти Астраханской области и их проектов.
4. Признать утратившими силу Постановления Правительства Астраханской области от 06.07.2007 № 273-П
"О методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов", от 25.06.2008 № 319-П
"О внесении изменений в постановления Правительства Астраханской области от 06.07.2007 № 273-П и от 17.10.2007 № 447-П".
5. Агентству по печати и информационным коммуникациям Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее Постановление в средствах массовой информации.
6. Постановление вступает в силу со дня его подписания.
Губернатор Астраханской области
А.А.ЖИЛКИН
Утверждена
Постановлением Правительства
Астраханской области
от 28 октября 2008 г. № 563-П
МЕТОДИКА
ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ
ЗАКОНОВ, НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ, ПРАВОВЫХ АКТОВ
ГУБЕРНАТОРА, ПРАВИТЕЛЬСТВА, ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ И ИХ
ПРОЕКТОВ
1. Основное содержание методики проведения антикоррупционной
экспертизы проектов законов, нормативных правовых, правовых
актов Губернатора, Правительства, исполнительных органов
государственной власти Астраханской области и их проектов
(далее - правовые акты)
Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление и последующее устранение несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов содержит:
- перечень коррупционных факторов, выявляемых в ходе проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов;
- инструменты обнаружения коррупционных факторов в текстах правовых актов;
- этапы проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов.
2. Перечень коррупционных факторов
Коррупционные факторы условно разделены на шесть групп, которые позволяют оценить обеспечение в правовых актах прозрачности действий органов государственной власти Астраханской области (далее - органы государственной власти), их должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейся практикой применения правового регулирования в анализируемой сфере.
Коррупционными факторами, содержащимися в текстах правовых актов, являются:
2.1. Необоснованно широкие пределы усмотрения органов государственной власти, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в связи с реализацией компетенции.
Полномочия органов государственной власти, а также права и обязанности их должностных лиц не всегда устанавливаются предельно четко, и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством, возникает возможность руководствоваться собственным усмотрением и соответственно возникают условия для коррупционных проявлений.
Необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. В правовом акте следует устанавливать четкие критерии для применения санкций, указывать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа государственной власти (должностного лица), каковы основания и условия принятия того или иного решения.
2.1.1. Злоупотребление правом заявителя.
В определенных случаях отсутствие четкой регламентации прав заявителя может прикрывать возможности коррупционного поведения должностных лиц.
На данный фактор может указывать предоставление заявителю права альтернативно, а не свободно выбирать способ и сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры.
2.1.2. Нарушение единства функций и полномочий органов государственной власти, прав и обязанностей их должностных лиц.
При оценке правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация функций и полномочий органа государственной власти, прав и обязанностей его должностных лиц ("может и должен") не подменялась перечнем их прав ("может", "вправе" и т.п., но не должен). В результате этого исполнение служебных обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности ведет к коррупционным проявлениям.
Следовательно, в правовом акте недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения ("осуществляет", "рассматривает", "принимает" и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия ("может", "вправе" и т.д.).
Наряду с этим в правовом акте должна быть установлена четкая связь между зафиксированными в нем субъективными правами гражданина, правами юридического лица и соответствующими обязанностями органа государственной власти, должностного лица, что позволит исключить отказ в реализации их прав под предлогом отсутствия законных полномочий.
2.1.3. Наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одного и того же органа государственной власти без четкого разграничения их компетенции.
Если за принятие того или иного решения отвечают несколько должностных лиц одного и того же органа государственной власти и при этом отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, как правило, такое дублирование полномочий создает условия для злоупотребления служебным положением.
С учетом этого снижению коррупциогенности правового акта способствует закрепление в нем принципа "одного окна", когда все необходимые согласования для вынесения окончательного решения по заявлению заинтересованного физического или юридического лица государственные гражданские служащие осуществляют самостоятельно.
2.1.4. Выборочное изменение объема прав.
Правовым актом не должна предусматриваться возможность устанавливать исключения из общего порядка для граждан и организаций, зависящая от усмотрения должностного лица.
На наличие данного фактора указывают нерегламентированная возможность предоставления привилегий, а также установление запретов и ограничений для граждан и организаций.
2.1.5. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
Детализация норм закона в подзаконных правовых актах не должна приводить к снижению уровня нормативной регуляции. В ведомственные правовые акты проще проникают коррупциогенные нормы права. Кроме того, часто орган государственной власти сам утверждает нормы права, выполнение которых сам же и контролирует.
2.1.6. Нарушение режима открытости информации.
О наличии этого фактора свидетельствуют нормы права, устанавливающие закрытость для граждан и организаций информации, имеющей значение для принятия решения по конкретному делу.
2.2. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов в положениях, отражающих полномочия органа государственной власти, права и обязанности их должностных лиц или иных субъектов правоприменения.
Недостаточность норм права, которые регламентируют компетенцию субъектов правоприменения, создает возможность для произвольной трактовки полномочий, прав, обязанностей, целей, задач и основных направлений деятельности с целью извлечения незаконной выгоды, позволяет самостоятельно устанавливать их объем, принимать произвольные решения, вторгаться в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческих или некоммерческих организаций.
С учетом этого правовой акт должен всецело отражать полномочия органов государственной власти, права и обязанности их должностных лиц. Если реализация этого требования невозможна или нецелесообразна, то в нем должно содержаться положение о разработке проектов соответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и сроков подготовки).
Если правовой акт признает утратившими силу ранее действовавшие правовые акты (отдельные их положения), возникновение пробела в правовом регулировании наиболее вероятно. В этой связи необходимо выяснить, имеется ли потребность в подготовке проектов соответствующих правовых актов, устраняющих пробелы в праве, запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.
2.2.1. Наличие пробела в праве.
Отсутствие той или иной нормы права дает возможность восполнения пробела в ходе правоприменения по усмотрению исполнителя.
2.2.2. Отсутствие специальных запретов (ограничений) для должностных лиц, государственных гражданских служащих.
В необходимых случаях правовой акт в целях снижения коррупциогенности должен содержать специальные ограничения и запреты для субъектов правоприменения. Например, запрет государственным гражданским служащим осуществлять от имени государства деятельность, связанную с имущественными и финансовыми отношениями, запрет требовать дополнительные документы, справки и т.д., кроме установленных законодательством.
2.2.3. Отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иных субъектов правоприменения.
Если в правовом акте содержатся предписания, устанавливающие обязанности должностных лиц, руководителей коммерческих и иных организаций, то в нем должен быть указан вид ответственности за их неисполнение (при условии, что такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве).
Вид ответственности должен быть установлен с учетом статуса субъекта правоприменения, содержания запретов и ограничений в его деятельности, а также тяжести служебного проступка. Основания ответственности должны быть четко сформулированы.
Если же соответствующий вид ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная) предусмотрен законодательными актами, это необходимо отразить в правовом акте.
2.2.4. Отсутствие положений о порядке обжалования решений (действий) субъектов правоприменения и о процедуре их рассмотрения вышестоящей инстанцией.
Административные процедуры, устанавливающие порядок обжалования решений (действий) субъектов правоприменения и их рассмотрения вышестоящей инстанцией, - важная часть правового регулирования.
При отсутствии в правовом акте норм о порядке принятия решений субъектом правоприменения, процедуре обжалования его решений (действий) и принятии окончательного решения возникает риск произвольных управленческих актов и, как следствие этого, - коррупционные проявления.
Если соответствующие нормы права отсутствуют в процессуальном и ином законодательстве Российской Федерации, то порядок обжалования управленческих решений (действий) субъектов правоприменения должен быть установлен рассматриваемым правовым актом.
2.2.5. Отсутствие процедур контроля.
Для дополнительного предупреждения коррупции в случае если нормы правового акта затрагивают непосредственно интересы населения, целесообразно предусматривать процедуры контроля за исполнением указанных норм права.
2.2.6. Неустановление необходимости разработки и принятия правового акта, регулирующего порядок реализации норм права, установленных анализируемым правовым актом. Оно обнаруживается также в фактическом отсутствии (непринятии) правовых актов, принятие которых предусмотрено анализируемым правовым актом.
2.3. Коррупционный фактор, связанный с установлением завышенных требований, как материальных, требующих больших затрат, так и процессуальных, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил (чрезмерные ограничения), предъявляемых к физическому или юридическому лицу, необходимых для предоставления им конкретного права.
В случае, если требования, необходимые для реализации физическим или юридическим лицом своего субъективного права, согласно правовому акту чрезмерно завышены, выходят за разумно допустимый уровень, между заинтересованными лицами и должностными лицами органов государственной власти неизбежно возникают отношения, основанные на проявлениях коррупции.
Завышение требований чаще всего связано с характеристикой оснований для отказа физическим или юридическим лицам в реализации их субъективного права (например, приведен открытый перечень таких оснований; основанием для отказа выступает "представление сведений, не соответствующих действительности", т.е. без указания, в чем именно это выражается, или "представление сведений не в полном объеме", т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса).
2.4. Коррупционные факторы системного характера.
2.4.1. Коллизии норм права.
Коллизии между нормами права препятствуют правильному правоприменению, а также позволяют применить ту норму, которая выгодна конкретному участнику правоотношений, что существенно повышает вероятность коррупционных проявлений.
Будучи явным недостатком правового регулирования, коллизии норм права должны устраняться в ходе нормотворческой деятельности путем отмены или изменения противоречащих друг другу правовых предписаний.
Для предотвращения возникновения коллизий норм права следует выяснять, не противоречат ли нормы правового акта положениям ранее принятых и сохраняющих свою юридическую силу (действующих) правовых актов. Необходимо изучить все ранее принятые по данному вопросу правовые акты (с учетом внесенных в них изменений).
2.4.2. Навязанная коррупциогенность.
Подзаконный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что коррупциогенен соответствующий законодательный акт или правовой акт большей юридической силы.
2.5. Коррупционный фактор - отсылочные нормы права.
Содержание данного коррупциогенного фактора состоит в использовании двусмысленных или неустоявшихся терминов, формулировок с неясным содержанием. Такие дефекты правового акта могут обусловить произвольное применение его норм, в том числе связанное с коррупционными проявлениями.
Следует иметь в виду, что неконкретные нормы права, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие формулировки "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку", хотя он отсутствует, максимально способствуют проявлениям коррупции.
Источником коррупционных проявлений могут стать положения правового акта, допускающие расширительное толкование компетенции исполнительного органа (должностного лица) при наличии формулировок "принимает решения по отдельным вопросам", "по ряду вопросов вправе принимать решения единолично", "обладает иными полномочиями".
В целом использование бланкетных и отсылочных диспозиций норм права не может рассматриваться как явный недостаток законодательной техники. Однако если есть возможность четко сформулировать норму права, из правового акта желательно исключить общие и не вполне определенные формулировки и отсылки к другим правовым актам (например, конкретно указать полномочия органа государственной власти, права и обязанности должностного лица, а не подразумевать их, четко сформулировать признаки правонарушения, а не ограничиться одним его названием).
Наличие неконкретных правовых отсылок позволяет действовать не в публичных интересах, а с корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность нормы права увеличивается, если имеется отсылка к другой норме права либо к еще не принятым законам или иным правовым актам.
Причиной коррупциогенности отсылочных норм является определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы. Этот временной отрезок можно назвать периодом широких дискреционных полномочий, полученных на совершенно законных основаниях.
2.6. Коррупционный фактор - нарушение баланса интересов.
Наличие данного проявления коррупциогенности обнаруживается в правовом закреплении привилегий за одним из группы субъектов в ущерб другим, что может свидетельствовать о коррупционном интересе при подготовке и применении правового акта.
3. Инструменты обнаружения коррупционных
факторов в текстах правовых актов
3.1. Эффективность антикоррупционной экспертизы определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов, для обеспечения которых необходимо применять:
3.1.1. Мониторинг:
- нормативных правовых и правовых актов, принятых в предыдущем году;
- СМИ и научных публикаций о коррупционных ситуациях;
- судебной практики;
- законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
3.1.2. Анализ полученной информации на предмет:
- коррупциогенности рассматриваемых законопроектов;
- возможных форм преследования должностными лицами корыстного интереса (что именно они делают для того, чтобы извлечь дополнительный доход);
- коррупционных стратегий поведения.
3.2. При непосредственном проведении антикоррупционной экспертизы правового акта каждая норма права правового акта должна быть проверена на наличие/отсутствие каждого коррупционного фактора в составе и последовательности, предложенных в данной методике.
4. Этапы проведения антикоррупционной
экспертизы правового акта
4.1. Выявление в тексте правового акта коррупциогенных норм права и разработка рекомендаций по их устранению с использованием инструментов обнаружения коррупционных факторов.
4.2. Подготовка заключения антикоррупционной экспертизы правового акта, которое должно содержать две части: описательную и табличную.
В описательной части необходимо указать:
- наименование правового акта;
- наименование правовых актов, которые использовались для выявления коррупциогенных норм права.
Во второй части необходимо заполнить сводную таблицу
о наличии коррупциогенных норм права согласно приложению.
Коррупционные факторы выявляются и указываются независимо от того, включены ли они в правовой акт умышленно или непреднамеренно, без оценки этих обстоятельств.
Приложение
к методике проведения
антикоррупционной экспертизы
правовых актов
СВОДНАЯ ТАБЛИЦА
О НАЛИЧИИ КОРРУПЦИОГЕННЫХ НОРМ ПРАВА
┌─────┬─────────────┬─────────┬──────────┬─────────────────┬────────────┬────────────┐
│ № │Коррупционный│ Норма │ В чем │ Причина │Предлагаемая│Обоснование │
│ п/п │ фактор │правового│ возможны │коррупциогенности│ редакция │предлагаемой│
│ │ │ акта │проявления│ │ │ редакции │
│ │ │ │коррупции │ │ │ │
├─────┼─────────────┼─────────┼──────────┼─────────────────┼────────────┼────────────┤
└─────┴─────────────┴─────────┴──────────┴─────────────────┴────────────┴────────────┘
