ЭКСПЕРТНЫЙ СОВЕТ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЙ ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНОЙ НЕЗАВИСИМОЙ
ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ КРАЯ В ОБЛАСТИ
БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
НА ПРОЕКТ ЗАКОНА КРАЯ "О КРАЕВОМ БЮДЖЕТЕ НА 2010 ГОД
И ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2011 - 2012 ГОДОВ"
Дата проведения независимой экспертизы проекта закона: ноябрь 2009 года.
Состав независимых экспертов, участвующих в проведении публичной независимой экспертизы проекта закона края "О краевом бюджете на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов": Гнатюк Петр Михайлович - председатель Экспертного совета, члены Экспертного совета: Белеев Александр Михайлович, Бухарова Евгения Борисовна, Ерыгин Юрий Владимирович.
Экспертный совет, рассмотрев представленный проект закона края, отмечает следующее.
Политика предшествующих лет позволила заблаговременно создать ряд инструментов и резервов, необходимых для того, чтобы существенно смягчить воздействие мирового финансового кризиса. Была заложена и хорошая основа для позитивных структурных изменений в экономической и социальной сфере.
Но бюджетное планирование на среднесрочную перспективу осуществляется в ситуации, при которой сохраняются высокие риски продолжения глобального экономического кризиса.
Проект краевого бюджета на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов сформирован в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, принципами, сформулированными в Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", основными направлениями бюджетной и налоговой политики Красноярского края на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов, а также федеральным и краевым бюджетным и налоговым законодательством.
Основные параметры краевого бюджета предопределяются основными макроэкономическими параметрами прогноза социально-экономического развития края на среднесрочную перспективу, целевыми ориентирами долговой политики, предельными уровнями цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и жилищно-коммунальных услуг.
Параметры краевого бюджета на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов сформированы следующим образом:
общий объем доходов краевого бюджета на три года определяется в сумме 300970,2 млн. рублей, в том числе по годам: в 2010 году - 103937,5 млн. рублей, в 2011 году - 93714,8 млн. рублей, в 2012 году - 103317,9 млн. рублей;
общий объем расходов на три года составляет 327991,5 млн. рублей, в том числе по годам: в 2010 году - 115489,4 млн. рублей, в 2011 году - 104515,8 млн. рублей, в 2012 году - 107986,3 млн. рублей.
Краевой бюджет на трехлетний период сформирован с дефицитом, не превышающим предельных размеров, установленных статьей 92.1 Бюджетного кодекса РФ.
Источниками покрытия дефицита бюджета преимущественно будут служить заемные средства от размещения облигаций Красноярского края на биржевых площадках.
В законопроекте соблюдены установленные Бюджетным кодексом РФ предельные значения (ограничения) по объему государственного долга и расходам на его обслуживание, предельному объему заимствований, размеру резервного фонда Правительства края.
В среднесрочной перспективе будет продолжена политика края, направленная на последовательное развитие рыночной части долга. При этом объем государственного долга края существенно увеличится, однако долговая нагрузка на краевой бюджет не превысит ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ.
Использование такого долгового инструмента, как займы, позволит минимизировать стоимость заимствований, а также обеспечить своевременное исполнение всех принятых бюджетных обязательств.
В краткосрочном периоде будут использоваться более "мобильные" по сравнению с облигационными займами кредиты коммерческих банков.
Следствием мирового финансового кризиса явилось снижение и изменение структуры доходов консолидированного бюджета края в 2009 году. Возросла роль налога на доходы физических лиц, налога на имущество организаций в формировании доходов бюджета, увеличилась доля федеральных трансфертов. В этих условиях политике в области доходов на 2010 - 2012 годы задано направление на повышение фискальной и стимулирующей функций налогообложения, повышение качества администрирования доходов. В проекте бюджета обеспечивается преемственность реализуемой в крае налоговой политики.
В 2010 году и на период до 2012 года меры налоговой политики направлены на противодействие негативным последствиям экономического кризиса, создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста.
В проекте закона при расчете объема доходов краевого бюджета учтены принятые и предполагаемые к принятию в 2010 году изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах и бюджетное законодательство, а также прогнозы главных администраторов доходов бюджета.
Общая сумма дополнительных доходов краевого бюджета от изменения федерального законодательства в 2010 году составит 2126,6 млн. рублей.
Параметры доходной части краевого бюджета на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов определены с учетом реализуемой в крае налоговой политики, направленной на оптимизацию и распределение налоговой нагрузки по секторам экономики для стимулирования экономического роста и диверсификации экономики, и роста собираемости.
По мнению Экспертного совета, в отличие от предыдущих лет, представляется обоснованным не надеяться на поступление дополнительных доходов, а сконцентрироваться на выполнении утвержденных параметров краевого бюджета, перейдя к детальному мониторингу за деятельностью каждого крупного налогоплательщика и при необходимости принимать адекватные меры с целью сохранения учтенных в прогнозе платежей.
В рассматриваемом проекте закона предельный объем расходов краевого бюджета на 2010 - 2012 годы определен на основе прогноза поступления доходов в краевой бюджет и источников покрытия дефицита с учетом ограничений, необходимых для обеспечения макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.
В целом проект закона края о краевом бюджете на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов характеризуется преемственностью мероприятий бюджетной политики на 2009 год, но учитывает и реалии настоящего времени.
Адаптируя расходы краевого бюджета к более низкому уровню доходов, в проекте закона согласно основным направлениям бюджетной политики учтены принципы формирования расходов краевого бюджета, в том числе сохранены на уровне 2009 года фонды оплаты труда бюджетных учреждений и органов власти края, обязательства в рамках полномочий (в том числе все социальные льготы) и объемы дотаций бюджетам муниципальных образований без индексации на уровень инфляции; сконцентрированы расходы капитального характера в рамках финансирования перечня строек и объектов, инвестиционного фонда, краевых и долгосрочных целевых программ; оптимизированы расходы на обеспечение деятельности органов государственной власти и бюджетных учреждений; повышается адресность мер социальной поддержки (компенсация части оплаты за жилищно-коммунальные услуги, выплаты родителям за непредставление места в детских дошкольных учреждениях и другие); осуществлен перевод части мер социальной поддержки в форму единовременных выплат.
Проект закона о бюджете включает объем расходов 2009 года, за исключением расходов, имеющих непостоянный, разовый характер (бюджет действующих обязательств), и учитывает дополнительные расходы (бюджет принимаемых обязательств), наиболее важными из них являются: реализация вновь утверждаемых долгосрочных целевых программ; доплаты к пенсиям до прожиточного минимума; увеличение расходов на поддержку агропромышленного комплекса; организация летнего детского отдыха; содержание учреждений начального профессионального образования; выплата компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях.
В разрезе отраслей динамика собственных расходов краевого бюджета выглядит следующим образом:
(тыс. рублей)
┌──────────────────┬─────────┬──────────┬──────────────┬──────────┬──────────┬──────────┐
│Наименование │ Раздел- │ 2008 год │2009 год (4-я │ 2010 год │Отклонение│Отклонение│
│показателя │подраздел│ (факт) │корректировка)│ │2010 года │ в % к │
│бюджетной │ │ │ │ │ от 2009 │2009 году │
│классификации │ │ │ │ │ года │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Национальная │ 0200 │ 55481,1│ 21984,6│ 31574,2│ 9589,6│ 43,6%│
│оборона │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Национальная │ 0300 │ 4697078,7│ 4588909,6│ 5259329,4│ 670419,8│ 14,6%│
│безопасность и │ │ │ │ │ │ │
│правоохранительная│ │ │ │ │ │ │
│деятельность │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Национальная │ 0400 │11817119,1│ 9587961,1│12353163,5│ 2765202,4│ 28,8%│
│экономика │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│в том числе: │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Сельское хозяйство│ 0405 │ 3354238,4│ 2800840,9│ 2714591,1│ -86249,8│ -3,1%│
│и рыболовство │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Водное хозяйство │ 0406 │ 42952,6│ 12000,0│ 14340,9│ 2340,9│ 19,5%│
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Транспорт │ 0408 │ 1197823,6│ 400209,2│ 371717,8│ -28491,4│ -7,1%│
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Дорожное хозяйство│ 0409 │ 5076672,0│ 3784333,7│ 4306785,2│ 522451,5│ 13,8%│
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Охрана │ 0600 │ 346168,3│ 245059,4│ 258530,4│ 13471,0│ 5,5%│
│окружающей среды │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Образование │ 0700 │ 9048039,9│ 8323778,5│ 8793295,4│ 469516,9│ 5,6%│
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│в том числе: │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Молодежная │ 0707 │ 446003,5│ 265143,1│ 732301,4│ 467158,3│ 176,2%│
│политика и │ │ │ │ │ │ │
│оздоровление детей│ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Культура, │ 0800 │ 2293377,2│ 2642588,5│ 2964717,2│ 322128,7│ 12,2%│
│кинематография, │ │ │ │ │ │ │
│средства массовой │ │ │ │ │ │ │
│информации │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Здравоохранение, │ 0900 │ 6208387,9│ 6153807,1│ 6629632,7│ 475825,6│ 7,7%│
│физическая │ │ │ │ │ │ │
│культура и спорт │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│в том числе: │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Физическая │ 0908 │ 906536,5│ 1043356,2│ 1180530,2│ 137174,0│ 13,1%│
│культура и спорт │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Социальная │ 1000 │ 3243770,4│ 4965500,2│ 5465893,3│ 500393,1│ 10,1%│
│политика │ │ │ │ │ │ │
├──────────────────┼─────────┼──────────┼──────────────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│Межбюджетные │ 1100 │52165677,6│ 51744439,7│51811109,8│ 66670,1│ 0,1%│
│трансферты │ │ │ │ │ │ │
└──────────────────┴─────────┴──────────┴──────────────┴──────────┴──────────┴──────────┘
В 2009 году и на период 2010 - 2011 годов сохранен принцип формирования бюджета на основе ведомственных целевых программ, 17 из них финансируются за счет средств краевого бюджета. Наполнение доходной части бюджета обеспечивается реализацией 10 ведомственных программ развития реального сектора экономики края.
Экспертный совет отмечает продолжение работы по расширению внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" обозначена необходимость на практике обеспечить внедрение государственных заданий на оказание государственных услуг и их оплату по реальным результатам, создать стимулы для ориентации государственных учреждений на запросы потребителей, в том числе за счет внедрения новых систем оплаты труда, привязанных к реальным результатам работы.
В рамках реализации государственной политики в области оплаты труда в 2010 году предлагается провести эксперимент по переводу работников бюджетных учреждений края на новые системы оплаты труда, которые рассматриваются как эффективный инструмент улучшения качества оказываемых социальных услуг.
Как и в 2009 году, в Красноярском крае будет реализована задача по обеспечению уровня заработной платы работников бюджетной сферы края не ниже размера минимальной заработной платы, установленного в Красноярском крае.
В 2010 году и плановом периоде 2011 - 2012 годов, так же как и в предыдущие годы, продолжится реализация национальных проектов на территории Красноярского края.
В период 2009 - 2011 годов за счет средств краевого бюджета планируется реализация 35 краевых и долгосрочных целевых программ, из них 22 краевых целевых программы, действовавших в 2009 году, и 13 новых долгосрочных целевых программ. Общая сумма средств, запланированная на их реализацию, составляет 31277,5 млн. рублей (в 2010 году - 13029 млн. рублей, в 2011 году - 10110,1 млн. рублей, в 2012 году - 8138,4 млн. рублей).
В 2010 году на краевом уровне сохраняются меры по обеспечению выполнения антикризисных мероприятий, осуществление финансовой поддержки отдельных отраслей экономики и содействие занятости населения. На обеспечение выполнения данной задачи в краевом бюджете предусмотрен резерв средств в объеме 1000 млн. рублей.
Поддержка реального сектора экономики должна способствовать повышению эффективности устойчивой работы отраслей экономики на территории Красноярского края и стабилизации социально-экономической обстановки.
Кроме этого, одной из важнейших задач региональных и местных органов власти остается участие в обеспечении необходимой инфраструктуры для развития производственного потенциала края.
Приоритетными для реализации в 2010 году остаются крупные инвестиционные проекты, способствующие социально-экономическому развитию Красноярского края, установлению и развитию межрегиональных кооперационных связей, в том числе финансируемые за счет средств бюджета Красноярского края и Инвестиционного фонда РФ, такие как "Комплексное развитие Нижнего Приангарья", "Строительство железнодорожной линии Кызыл - Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва", "Комплексное развитие Красноярской агломерации на период до 2020 года", "Освоение Ванкорского нефтегазового месторождения", "Строительство Железногорской ТЭЦ", "Строительство малоэтажного жилья и коммунальной, энергетической, транспортной инфраструктуры района "Новалэнд".
В 2010 - 2012 годах предусматриваются средства краевого бюджета на создание условий для продолжения реализации на территории края крупных инвестиционных проектов, имеющих особо важное значение для экономики края. Ежегодный объем средств в сумме 3500 млн. рублей не подтвержден соответствующими расчетами, а сформирован в виде резерва для обеспечения решений, предполагаемых к принятию в очередном финансовом году.
Экспертный совет отмечает, что в проекте закона значительный объем средств предусматривается в виде резервов. Так, только в 2010 году резерв по антикризисным мерам и инвестиционный фонд составляют 4500 млн. рублей - это более трети (39%) объема дефицита краевого бюджета.
Объем средств на финансирование строек и объектов в 2010 - 2012 годах за счет средств краевого бюджета составляет 15980,1 млн. рублей. В 2010 году планируется ввести в эксплуатацию 29 объектов, объем финансирования увеличивается на 4% по сравнению с объемом средств, предусмотренных в 2009 году. Перечень строек и объектов, финансируемых за счет средств краевого бюджета, на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов сформирован из объектов с высокой степенью строительной готовности для обеспечения их ввода в эксплуатацию в обозначенные сроки.
В области межбюджетных отношений в крае основным приоритетом в долгосрочной и среднесрочной перспективах остается обеспечение объективности и стабильности этой системы, создание стимулов к мобилизации собственных доходов местных бюджетов и повышение ответственности органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них полномочий.
Следует отметить, что в целях обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Красноярского края, несмотря на значительное сокращение доходов краевого бюджета, сохранен расчетный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов на уровне 2009 года.
По нашей оценке, на 2010 год в 23 муниципальных образованиях края доходы и расходы сбалансированы либо доходы превышают расходы на общую сумму 1144,3 млн. рублей (в 2009 году - 22 муниципальных образования - превышение доходов над расходами в общей сумме на 974,4 млн. рублей). Дотация на обеспечение сбалансированности на 2010 год составляет 1808,2 млн. рублей и распределяется бюджетам 34 муниципальных образований края, тогда как в 2009 году объем дотации составил 1769,4 млн. рублей и был распределен бюджетам 35 муниципальных образований края.
В проекте закона соблюдены требования статьи 184.1 Бюджетного кодекса РФ. Устанавливается общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств. Удельный вес бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств в общей сумме расходов на 2010 год составит 13,2%, в 2011 и 2012 годах - 11,4% и 11,6% соответственно. Следует учесть, что в плановом периоде удельный вес публичных нормативных обязательств увеличится в связи с поступлением средств федерального бюджета.
Объем условно утверждаемых расходов (не распределяемых в плановом периоде) в 2011 году составляет 10%, в 2012 году - 15% общего объема расходов краевого бюджета, что соответствует требованиям статьи 184.1 Бюджетного кодекса РФ (не менее 2,5% и 5% общего объема расходов краевого бюджета по соответствующим годам планового периода). Мера об увеличении объема условно утверждаемых расходов, относительно нижних границ, установленных Бюджетным кодексом РФ, содержится в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах". В условиях нестабильности и колебаний на финансовых и товарных рынках условно утверждаемые расходы на 2010 - 2011 годы, в случае необходимости, можно будет распределить на финансовое обеспечение дополнительно возникших расходов либо, в случае недостаточности доходов краевого бюджета, на исполнение действующих расходных обязательств.
Рассматриваемый проект закона, являясь главным финансовым документом края, предусматривает финансирование в 2010 - 2012 годах жизненно важных направлений социальной и экономической сфер, сельского хозяйства, национальной безопасности и других. Принятие закона, по мнению Экспертного совета, в целом положительно скажется на социально-экономических процессах в крае.
В заключение Экспертный совет предлагает в процессе формирования бюджета учитывать следующие рекомендации:
1. Бюджетное планирование в крае должно основываться на консервативных прогнозах цен на сырье, так как существует высокая зависимость бюджетных доходов от металлургического сектора.
2. В крае необходимо соблюдение разумной политики сдерживания роста государственных расходов во избежание дополнительных источников финансовой нестабильности.
3. При реализации антикризисных мер недопустимо решение сиюминутных проблем в ущерб долговременным приоритетам, принятие решений, влекущих за собой рост неэффективных расходов, нарушение базовых бюджетных принципов.
Председатель
Экспертного совета
П.М.ГНАТЮК
