ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 28 июля 2009 г. по делу № 3-33/09
Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Пуховой Е.В., с участием прокурора Федоровой Р.Е., представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., при секретаре Петуховой О.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании 28 июля 2009 года в г. Якутске
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон РС(Я) от 06.02.1997 "О государственной охране памятников истории и культуры Республики Саха (Якутия)" имеет номер З № 155-I, а не З № 4155-I.
гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона
РС(Я) "О государственной охране памятников истории и культуры РС(Я)" З № 4155-I от 06.02.1997 года,
установил:
06.02.1997 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) был принят Закон
Республики Саха (Якутия) З № 155-I (в ред. от 19.02.2009 г. 659-З № 217-IV) "О государственной охране памятников истории и культуры РС(Я)". Текст Закона
опубликован в газете "Якутские ведомости" (приложение к газете "Якутия") от 18 марта 1997 г. № 10, в парламентской газете "Ил Тумэн" от 11 июня 2009 г. № 22.
Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд заявлением о признании положений Закона
РС(Я) противоречащими федеральному законодательству.
В судебном заседании прокурор Федорова Р.Е. поддержала требования о признании Закона
РС(Я) противоречащим федеральному законодательству в части. Пояснила, что ст. 12
оспариваемого закона устанавливает, что памятники истории и культуры, снятые с государственной охраны, исключаются из единого государственного реестра объектов культурного наследия по представлению федерального органа исполнительной власти. Также пояснила, что ст. 8
, абзаца 2 ст. 40
, ст. 41
, ч. 3 ст. 42
оспариваемого закона устанавливают, что собственники объектов культурного наследия заключают охранные договоры с государственным органом охраны памятников истории и культуры или местной администрацией муниципального образования. Данные положения вступили в противоречие с Федеральным законом от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", что влечет признание нормативно-правового акта в части противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Кроме того, прокурор указал на противоречие федеральному законодательству положений ст. ст. 6
, 7
, 14
, 15
, 28
, 44
оспариваемого Закона.
Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю. признал требования прокурора частично. Считает, что положения статей 6
, 7
, 14
, 15
, 28
, 44
оспариваемого закона действительно вступили в противоречие с федеральным законодательством.
Требования прокурора в отношении ст. 8
, абзаца ст. 40
, ст. 41
, ч. 3 ст. 42
оспариваемого закона не признал, указал, что в соответствии с ч. 3 ст. 63 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", впредь до включения объекта культурного наследия в реестр в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия применяются охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства, установленные постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865. Считает, что поскольку пока объекты не включены в государственный реестр, на период действия переходных положений в срок до 31.12.2010 года, все собственники без исключения обязаны заключить охранный либо арендно-охранный договор.
В отношении ч. 8 ст. 12
оспариваемого закона указал, что данная норма в полном объеме воспроизводит текст п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", согласно которой в отношении объекта культурного наследия регионального значения по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - согласованного с органом местного самоуправления). Просит в удовлетворении требований прокурора отказать.
Заслушав пояснения прокурора Федоровой Р.Е., представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Оспариваемый Закон
регулирует отношения в области учета, охраны и использования памятников истории и культуры Республики Саха (Якутия) в целях обеспечения их сохранности и использования в интересах граждан, общества и государства.
В соответствии с пунктом "д" и "е" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры, общие вопросы культуры.
Ст. 8
оспариваемого Закона устанавливает, что права собственников памятников истории и культуры ограничиваются установлением режима содержания и использования памятников в целях их сохранения и обеспечения общественной доступности, что фиксируется в двусторонних охранных договорах.
Согласно абзацу 2 ст. 40
оспариваемого Закона, собственники и пользователи памятников истории и культуры обязаны заключать охранные и охранно-арендные договоры в установленном порядке. В соответствии со ст. 41
оспариваемого Закона, памятники истории и культуры, находящиеся в государственной собственности, в том числе культовые, используются при условии обязательного заключения их пользователями охранно-арендных договоров. На основании ч. 3 ст. 42
оспариваемого Закона собственники объектов культурного наследия заключают охранные договоры с государственным органом охраны памятников истории и культуры или местной администрацией муниципального образования. Таким образом, указанные нормы предусматривают обязанность всех без исключения собственников и пользователей памятников истории и культуры, не подлежащих включению в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, заключать охранные и охранно-арендные договоры.
Между тем, в соответствии с ч.ч. 1, 3 ст. 48 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться не только в собственности субъектов Российской Федерации, но и в федеральной, муниципальной, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Согласно ч. 4 ст. 50 указанного Федерального закона собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия. В соответствии с ч. 3 ст. 63 указанного Федерального закона, предусматривающей заключительные и переходные положения закона, охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства, установленные Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865, применяются в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия до включения объекта культурного наследия в реестр в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
К полномочиям субъектов Российской Федерации правовое регулирование обязанностей собственников объектов культурного наследия, находящихся в федеральной, муниципальной и частной собственности федеральным законом не отнесено, обязанности заключения охранных договоров собственниками объектов, не подлежащих включению в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, федеральным законодательством не предусмотрено.
Таким образом, положения ст. 8
, абзаца 2 ст. 40
, ст. 41
, ч. 3 ст. 42
оспариваемого Закона противоречат федеральному законодательству в части, предусматривающей обязанность всех без исключения собственников и пользователей памятников истории и культуры, не подлежащих включению в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, заключать охранные и охранно-арендные договоры.
Ч. 8 ст. 12
оспариваемого Закона устанавливает, что памятники истории и культуры снимаются с государственной охраны только в случае их полной физической утраты соответствующим решением Правительства по представлению государственного органа охраны памятников истории и культуры. Памятники истории и культуры, снятые с государственной охраны, исключаются из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Республики Саха (Якутия) по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти Республики Саха (Якутия) (в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - согласованного с органом местного самоуправления).
В соответствии с п. 3 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурно наследия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 407 федеральная служба по надзору соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства культуры Российской Федерации, а также указанным Положением. Разделом II Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурно наследия установлены полномочия, осуществляемые Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, такое полномочие как внесение представлений об исключении памятников истории культуры из единого государственного реестра объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации не предусмотрено.
Поскольку законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не наделен полномочием по регулированию деятельности федерального органа государственной власти, ч. 8 ст. 12
оспариваемого Закона вступило в противоречие с федеральным законодательством.
Ст. 6
оспариваемого Закона установлено, что общественные организации и граждане, участвующие в мероприятиях по охране и использованию памятников культурного наследия, осуществляют свою деятельность в соответствии с действующим законодательством и по согласованию с государственными органами охраны памятников истории и культуры. Между тем, ст. 17 Федерального закона от 19.05.1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Необходимость согласования деятельности общественных объединений в сфере охраны и использования памятников культурного наследия с органами государственной власти федеральным законом, не предусмотрена. Таким образом, ст. 6
оспариваемого Закона вступает в противоречие с федеральным законодательством.
Ч. 3 ст. 7
оспариваемого Закона установлено, что при продаже памятников культурного наследия государственные органы охраны памятников имеют право преимущественной покупки. Системное толкование данной нормы позволяет сделать вывод об установлении обязанности собственников объектов культурного наследия обязанность информировать соответствующие органы власти о намерении реализовать свое имущество, его цене, а также не производить отчуждение до принятия органами государственной власти решения о приобретении (отказе в приобретении) реализуемого собственником имущества.
Ч. 3 ст. 15
оспариваемого Закона устанавливает, что в случае получения разрешения на перемещение или изменение памятника истории и культуры производится страхование памятника за счет юридических или физических лиц, получивших соответствующее разрешение, на срок, согласованный с государственным органом охраны памятников истории и культуры или органом местного самоуправления. Между тем, федеральным законодательством такие обязанности собственников объектов культурного наследия не предусмотрены.
Таким образом, нормы ч. 3 ст. 7
и ч. 3 ст. 15
оспариваемого Закона вступают в противоречие с федеральным законодательством, поскольку устанавливают правовое регулирование обязанностей собственников объектов культурного наследия, что федеральным законодательством не предусмотрено.
Ч. 3 ст. 14
оспариваемого Закона, установлено, что указанные в частях 1
и 2
данной статьи работы (земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные) должны быть приостановлены немедленно после получения предписания (запрещения) органа местного самоуправления. Однако, ст. 9.3 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", устанавливающей полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не предусмотрено проведение контрольных мероприятий по результатам которых может быть вынесено предписание (запрещение). Таким образом, данная норма противоречит федеральному законодательству.
Ч. 1 ст. 28
оспариваемого Закона устанавливает, что статус исторического города (исторической зоны города) и исторического поселения предоставляется территориям, обладающим значительной историко-культурной ценностью планировки и застройки, в пределах административных границ этих территорий, и законодательно закрепляется в Уставе, утверждаемом соответствующим государственным органом исполнительной власти в срок не более двух лет с момента его внесения в список исторических городов или исторических поселений. Между тем, полномочиями по принятию Устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений в соответствии с нормами п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделены органы местного самоуправления. Таким образом, установление в норме
оспариваемого Закона требования о закреплении в Уставе муниципального образования статуса исторического города, зоны города, поселения противоречит федеральному законодательству.
Ст. 44
оспариваемого Закона, устанавливает необходимость согласования с государственными органами охраны памятников истории и культуры использования третьими лицами в коммерческих целях изображений памятников истории и культуры или их символики. Однако, согласно ч. 1 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения своим имуществом принадлежат собственнику. В соответствии со ст. 53 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, для изготовления и реализации продукции, включая рекламную, с изображением или воспроизведением объектов культуры и культурного достояния необходимо официальное разрешение владельцев и изображаемых лиц. Таким образом, ст. 44
оспариваемого Закона противоречит федеральному законодательству, поскольку устанавливает обязанность третьих лиц в получении согласования государственных органов охраны памятников, при этом не предусматривает получения разрешения владельцев и изображаемых лиц.
В соответствии со ст. 253 ГПК РФ, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, Верховный суд РС(Я)
решил:
заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) - удовлетворить.
Признать
статью 8
,
абзац 2 статьи 40
,
статью 41
и
часть 3 статьи 42
в части, предусматривающей обязанность всех без исключения собственников и пользователей памятников истории и культуры, не подлежащих включению в реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, заключать охранные и охранно-арендные договоры;
статью 6
в части, предусматривающей, что общественные организации осуществляют свою деятельность по согласованию с государственными органами охраны памятников истории и культуры;
часть 3 статьи 7
;
часть 8 статьи 12
в части, предусматривающей, что памятники истории и культуры исключаются из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Республики Саха (Якутия) по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия;
часть 3 статьи 14
в части, допускающей внесение предписания (запрещения) органами местного самоуправления;
часть 3 статьи 15
в части, возлагающей на юридических или физических лиц обязанности по страхованию памятника истории и культуры;
часть 1 статьи 28
в части, предусматривающей, что статус исторического города (исторической зоны города) и исторического поселения закрепляется в уставе, утверждаемом государственным органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия);
статью 44
в части, предусматривающей необходимость согласования с государственными органами охраны памятников истории и культуры использования третьими лицами в коммерческих целях изображений памятников истории и культуры или их символики, Закона Республики Саха (Якутия) "О государственной охране памятников истории и культуры РС(Я)" З № 155-I от 06.02.1997 года противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в силу решения суда.
Сведения о принятом решении опубликовать в официальных средствах массовой информации после его вступления в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации в десятидневный срок путем подачи жалобы через суд, вынесший решение.
Председательствующий
Е.В.ПУХОВА
