|  |
Региональное законодательство / Челябинская область
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 31 августа 2009 г. по делу № А76-11149/2009-51-193
Резолютивная часть решения объявлена 24 августа 2009 года Решение в полном объеме изготовлено 31 августа 2009 года Арбитражный суд Челябинской области в составе председательствующего судьи Забутыриной Л.В., судей Вагановой В.В., Михайловой Е.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Богатыревой С.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой", г. Златоуст к Собранию депутатов Златоустовского городского округа о признании недействующим п. 1 решения от 26.03.2009 № 13-ЗГО "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа № 811 от 01.07.2004" в части установления абзаца 3 п. 11 главы 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 01.07.2004 № 811 при участии в деле Прокурора Челябинской области третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрации Златоустовского городского округа Муниципального учреждения "Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа" Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области при участии в заседании: от заявителя: М.А.А. - представителя по доверенности от 12.12.08 (удостоверение); от ответчика: К.В.Р. - представителя по доверенности № 1027 от 24.06.09 (удостоверение); от прокурора: К.Р.М. удостоверение; от третьих лиц: Администрации Златоустовского городского округа - Кашфулгаянова В.Р. - представителя по доверенности № 16617 от 30.12.08 (удостоверение); Муниципального учреждения "Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа" - К.В.Р. - представителя по доверенности № МВ-248 от 02.02.09 (удостоверение); Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - С.Т.М. - представителя по доверенности № 30 от 17.02.09 (удостоверение);
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой", г. Златоуст (далее - ООО "Златоустмонтажстрой", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области к Собранию депутатов Златоустовского городского округа (далее - Собрание депутатов) с заявлением (с учетом уточнения) о признании недействующим п. 1 решения от 26.03.2009 № 13-ЗГО "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа № 811 от 01.07.2004" в части установления абзаца 3 п. 11 главы 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 01.07.2004 № 811. Определениями суда от 03.06.2009, 27.07.2009 (л.д. 1, 51) с учетом уточнения наименования (л.д. 83) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены: Администрация Златоустовского городского округа (далее - Администрация), Муниципальное учреждение "Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа" (далее - МУ "КУИ ЗГО", Комитет), Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС, антимонопольная служба). Определением суда от 27.07.2009 (л.д. 51) к участию в деле был допущен Прокурор Челябинской области (далее - Прокурор). Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении (л.д. 2 - 5). Пояснил, что оспариваемый в части акт не соответствует п. 2 ст. 15, ст. 34 Земельного кодекса РФ, поскольку не отвечает принципам справедливости процедуры предоставления участков и равенства всех заинтересованных лиц, предоставляет приоритетное право на получение участка первому, подавшему заявку. Условие об удовлетворении только первой заявки, свидетельствует о том, что последующие заявки фактически не будут рассматриваться на соответствие критериям предоставления. Оспариваемый акт нарушает права заявителя на равный доступ к приобретению и осуществлению прав на землю, предусмотренные ст. 15 ЗК РФ, ст. 264 Гражданского кодекса РФ, ст. 36 Конституции РФ, права на справедливое, открытое и прозрачное предоставление земельных участков, предусмотренное ст. 34 ЗК РФ. Кроме того, заявителем были направлены заявки на отведение земельных участков, в ответ на которые получены отказы, в связи с тем, что заявки не были первыми, что свидетельствует о применении оспариваемых положений. Представитель Собрания депутатов в судебном заседании требования заявителя не признал по основаниям, изложенным в отзыве (л.д. 33). Пояснил, что ст. 34 ЗК РФ не содержит указаний об обязательности проведения конкурсных процедур, что является основным доводом заявителя, в связи с чем, утверждение заявителя о нарушении принципов справедливости, прозрачности и открытости является произвольным. Решением № 13-ЗГО предусмотрена необходимость публикации объявлений о предоставлении земельных участков, отсутствуют какие-либо ограничения по кругу лиц, имеющих право на получение земельных участков, предоставление земельных участков осуществляется по цене, определяемой независимыми оценщиками, установлены критерии и процедура предоставления участков. Указанное, свидетельствует о соблюдении требований ст. 34 ЗК РФ. Отметил, что подобная схема распоряжения имуществом, когда преимущество получает заявитель, подавший свою заявку ранее других лиц, имеет место и в федеральном законодательстве, например при продаже имущества посредством публичного предложения в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". Представитель Прокурора в судебном заседании пояснил, что требования заявителя законны и обоснованны, а, следовательно подлежат удовлетворению (л.д. 70 - 72). Со ссылкой на п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, ст.ст. 11, 34, 38 ЗК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ указал, что абз. 3 п. 11 главы 3 Положения, которым предусмотрен приоритет первой заявки на предоставление участка, нарушает принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления участков, вводит ограничение прав хозяйствующих субъектов, поскольку закрепляет преимущество отдельному заявителю при предоставлении земельных участков, тем самым, создавая дискриминационные условия для других участников рынка. Отметил, что при наличии нескольких заявок право на заключение соответствующих договоров в отношении участков в силу ст. 38 ЗК РФ должно быть выставлено на торги. Представитель Администрации и Комитета в судебном заседании пояснил, что требования заявителя незаконны, необоснованны, не подлежат удовлетворению по основаниям, указанным Собранием депутатов, позиция изложена в письменном мнении (л.д. 33). Иных оснований для отказа в удовлетворении требования заявитель не привел. Представитель УФАС в судебном заседании пояснил, что требования заявителя законны, обоснованны и подлежат удовлетворению по основаниям, изложенным в письменном мнении (л.д. 73). Со ссылкой на ст. 34 Земельного кодекса РФ указал, что из смысла указанной нормы следует, что Администрация округа обязана принять все поступившие заявления о предоставлении земельного участка, рассмотреть и оценить их согласно установленным Положением критериям, решение о предоставлении земельного участка в случае поступления двух и более заявок должно быть принято в отношении того лица, чья заявка наиболее соответствует целям, видам использования и иным требованиям, устанавливаемым органом местного самоуправления. Установление в Положении условия о том, что решение о предоставлении земельного участка, в случае, если на него поступило более одного заявления, принимается в пользу заявителя, подавшего его ранее остальных, может быть рассмотрено как предоставление преимущества (приоритета) отдельному заявителю, что не обеспечивает принципов справедливости, прозрачности, состязательности процедур предоставления земельных участков юридическим лицам и противоречит требованиям антимонопольного законодательства. П. 12 Положения установлены критерии предоставления земельного участка, которые позволяют лишь определить соответствие его места нахождения, площади, цели использования требованиям, определенным Администрацией округа и размещенным в СМИ, при этом, критерии, предусматривающие эффективность использования земельного участка, по которым также могут оцениваться заявки, Положением не предусмотрены. Установление таких критериев оценки заявлений о предоставлении земельных участков могло бы обеспечить наиболее экономически выгодное распоряжение и управление ими. Земельный кодекс РФ (ст. 38) устанавливает положение, которое предоставляет право органу местного самоуправления провести конкурс (аукцион) на приобретении участка или права на заключение договора аренды такого участка, исходя из чего, Администрация при предоставлении земельных участков также вправе провести торги, определив их форму и обеспечив равный доступ всех лиц к участию в них. Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив представленные в материалы дела письменные доказательства, арбитражный суд установил следующие фактические обстоятельства. Инспекцией МНС РФ по г. Златоусту 31.12.2004 в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о создании юридического лица - общества с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой" за основным государственным регистрационным номером 1047402521319, что подтверждается свидетельством серии 74 № 002320287 (л.д. 22). 01.07.2004 решением Златоустовского городского Собрания депутатов № 811 утверждено Положение о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте (л.д. 16 - 17). Указанный акт опубликован в Ведомостях нормативных правовых актов муниципального образования город Златоуст, 2004, выпуск № 15, а также газете "Златоустовский рабочий", № 152, от 13.08.2004 (л.д. 69). В последующем в Положение неоднократно вносились изменения. 26.03.2009 Собранием депутатов ЗГО принято решение № 13-ЗГО "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа № 811 от 01.07.2004", в соответствии с которым глава 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте, утвержденного решением Златоустовского городского Собрания депутатов № 811 от 01.07.2004, была изложена в новой редакции (л.д. 10). Так, глава 3 определяет порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Пунктом 9 Положения предусмотрено, что Администрация округа на основании решения комиссии по землеотводам обеспечивает подготовку информации о земельных участках, содержащей сведения о праве, на котором предоставляется земельный участок, его местоположение, площади, цель использования, об условиях предоставления (за плату или бесплатно) и заблаговременную публикацию такой информации в газете "Златоустовский рабочий". Граждане и юридические лица, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством (далее заявители), подают заявление в Администрацию округа. Заявления о предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, принимаются в течение четырнадцати дней со дня публикации указанной в настоящем пункте информации. В силу п. 10 Положения в заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. К заявлению прилагаются следующие документы: 1) копия паспорта гражданина или иного документа, удостоверяющего личность; 2) надлежащим образом оформленная доверенность, если заявление подается представителем гражданина или юридического лица. Заявители вправе представить иные документы, определяющие местоположение испрашиваемого земельного участка. Регистрацию заявлений в установленном Главой округа порядке в соответствии с п. 11 Положения ведет Администрация округа. Рассмотрению подлежат все поступившие в Администрацию округа заявления. В случае, если в отношении одного и того же земельного участка поступило более одного заявления, решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка принимается в пользу заявителя, подавшего ранее других заявителей, если иное не установлено законом или Положением . Пункт 12 Положения определяет критерии предоставления испрашиваемого земельного участка, которыми являются: 1) соответствие места нахождения и цели использования земельного участка, определенной в заявлении, видам его разрешенного использования исходя из принадлежности указанного земельного участка к конкретной территориальной зоне, а также к месту нахождения и цели, указанной в публикации информации, предусмотренной пунктом 9 настоящего положения. 2) Соответствие площади земельного участка, определенной в заявлении, установленным законодательством Российской Федерации предельным нормам предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, а также площади, указанной в публикации информации, предусмотренной пунктом 9 настоящего положения. Решение о предоставлении заявителю земельного участка для целей, не связанных со строительством, оформляется распоряжением Главы Златоустовского городского округа. В силу п. 13 Положения Администрация округа в случае несоответствия испрашиваемого земельного участка установленным критериям в месячный срок с момента подачи заявления уведомляет в письменной форме заявителя о принятии решения об отказе в предоставлении испрашиваемого земельного участка. При этом, в соответствии с п. 14 Положения Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок после принятия распоряжения Главы округа, предусмотренного пунктом 12 настоящего положения. Предоставление земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам для целей, не связанных со строительством, может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами Челябинской области. Решение Собрания депутатов № 13-ЗГО опубликовано в газете "Златоустовский рабочий" от 28.03.2009 (л.д. 10).
03.04.2009 состоялось заседание комиссии по землеотводам, протокол № 3 которой был утвержден распоряжением главы ЗГО от 09.04.2009 № 763-р (л.д. 11). 17.04.2009 общество "Златоустмонтажстрой" обратилось к Главе ЗГО с заявлениями N№ 9 - 12 от 16.04.2009 о приобретении в собственность земельных участков (л.д. 12 - 15). 08.05.2009 письмом исх. № 2314 Глава ЗГО в ответ на заявления общества сообщил о невозможности предоставления участков со ссылкой на п. 11 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в г. Златоусте, утвержденного решением Собрания депутатов (в редакции решения № 13-ЗГО), поскольку заявки общества поступили не первыми с момента публикации в газете "Златоустовский рабочий". Полагая, что п. 1 Решения Собрания депутатов от 26.03.2009 № 13-ЗГО в части установления абз. 3 п. 11 Главы 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в г. Златоусте, утвержденного решением Собрания депутатов № 811 от 01.07.2004, не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействующим. В силу ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с ч.ч. 4, 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В силу ч. 6 ст. 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт. В силу ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 131-ФЗ) для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия: вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. В силу ч. 1 ст. 7 Закона 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, в соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона 131-ФЗ подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом, в силу ч. 4 ст. 7 Закона 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения городского округа в соответствии с пп. 3 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями на издание муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 17 Закона 131-ФЗ). В соответствии со ст. 78 Закона 131-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Согласно статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организациях местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Устав Златоустовского городского округа принят решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 23 июня 2005 г. № 10-ЗГО (зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 12 декабря 2005 г. № RU743020002005001; далее - Устав округа).
В силу статьи 6 Устава округа в ведении местного самоуправления Городского округа находятся вопросы местного значения (ч. 1) , а к вопросам местного значения Городского округа относится в т.ч. владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности Городского округа (ч. 2) ; органы местного самоуправления городского округа вправе решать вопросы, указанные в части 2-1 настоящей статьи , участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами Челябинской области, только за счет собственных доходов местного бюджета (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета Челябинской области) (ч. 3). Структуру органов местного самоуправления Городского округа составляют, в т.ч.: Собрание депутатов Златоустовского городского округа; Глава Златоустовского городского округа; Администрация Златоустовского городского округа; Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа (ч. 1 ст. 15 Устава). В соответствии с пп. 7 ч. 1 ст. 1 Устава округа Собрание депутатов Златоустовского городского округа - представительный орган местного самоуправления, избираемый населением Городского округа на муниципальных выборах и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с ч. 1 ст. 18 Устава Собрание депутатов округа в соответствии с федеральными законами, законами Челябинской области и настоящим Уставом наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В исключительной компетенции Собрания депутатов округа в силу ч. 2 ст. 18 Устава находится, в т.ч. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а иные полномочия Собрания депутатов округа определяются федеральными законами, Уставом (Основным законом) и законами Челябинской области, настоящим Уставом (ч. 3) . К правовым актам органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Городского округа в силу ч. 1 ст. 34 Устава относятся, в т.ч.: Устав округа; решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа; постановления и распоряжения Главы Златоустовского городского округа; постановления и распоряжения председателя Собрания депутатов Златоустовского городского округа; Решения Собрания депутатов округа, постановления и распоряжения Главы округа, приказы, постановления и распоряжения должностных лиц органов местного самоуправления Городского округа вступают в силу с момента их подписания, если иной порядок не определен в самих актах либо действующим законодательством (ч. 9 ст. 34 Устава). Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Городского округа, затрагивающие интересы, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством, вступают в силу только после их официального опубликования, в печатном средстве массовой информации, учрежденном органом местного самоуправления. Подписанные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Городского округа подлежат опубликованию не позднее 20 дней с момента их подписания (ч. 10 ст. 34 Устава). В соответствии с ч. 11 ст. 34 Устава округа Глава округа подписывает и обнародует нормативные правовые акты Собрания депутатов округа. ]]>При этом, в силу ч. 13 ст. 34 Устава правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц не могут противоречить действующему законодательству, настоящему Уставу. В случае противоречий, содержащихся в правовых актах органов местного самоуправления и их должностных лиц, положениям настоящего Устава, применяются положения настоящего Устава. Постановлением Главы Златоустовского округа от 30.01.2006 № 19-п установлено, что официальными печатными изданиями для публикации правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и иных материалов публичного характера являются газеты "Златоустовский рабочий" и "Златоустовская панорама".
Как следует из материалов дела, оспариваемый в части нормативный правовой акт был опубликован в печатном издании, установленном Постановлением от 30.01.2006 № 19-п. В силу п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Исходя из анализа текста Решения Собрания депутатов от 26.03.2009 № 13-ЗГО оспариваемое в части решение подпадает под признаки нормативного правового акта, поскольку оно устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом, имеет сферу действия в границах всего муниципального образования - Златоустовский городской округ. В соответствии с пунктом 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", а также на основании статей 27, 29 АПК РФ требования заявителя относятся к подведомственности арбитражного суда. В ведении Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ находятся, в т.ч.: принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление правовых основ единого рынка; гражданское законодательство. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в т.ч.: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; земельное законодательство (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 264 Гражданского кодекса РФ земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Статья 1 Земельного кодекса РФ предусматривает основные принципы земельного законодательства. В силу части 1 указанной статьи Земельного кодекса РФ Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются, в том числе на следующих принципах: сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Исходя из положений ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам. При этом, исходя из ч. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений в соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (ч. 1). Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (ч. 2). Статья 34 Земельного кодекса РФ предусматривает порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Так, в силу ч. 1 указанной статьи Кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации. А в силу ч. 2 ст. 34 Земельного кодекса РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В указанном в пункте 2 настоящей статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (ч. 3 ст. 34 Земельного кодекса РФ). Исходя из положений ч. 4 ст. 34 ЗК РФ орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 настоящей статьи заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка (ч. 5 ст. 34 ЗК РФ). Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия указанного в пункте 5 настоящей статьи решения (ч. 6 ст. 34 ЗК РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Земельного кодекса РФ собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. При этом, граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (ч. 2 ст. 15 ЗК РФ). В силу ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (далее - Закон 137-ФЗ) Распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 настоящего Федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если настоящим Федеральным законом или другим федеральным законом не предусмотрено иное. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Закон Челябинской области от 28 августа 2003 года № 171-ЗО "О земельных отношениях" (далее - Закон области) регулирует отношения по использованию и охране земель на территории Челябинской области (ч. 1 ст. 2) .
В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона области земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Земельные участки могут предоставляться в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование. Граждане и юридические лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с письменным заявлением о предоставлении земельного участка с приложением необходимых документов (ч. 2 ст. 13 Закона области). В силу ч. 3 ст. 13 Закона области решение о предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам принимается органом исполнительной власти Челябинской области или органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные федеральным законодательством, со дня поступления заявления и необходимых документов. Предоставление земельных участков осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством, и в соответствии с правилами землепользования и застройки поселений, городских округов, утвержденных органами местного самоуправления. Как усматривается из материалов дела, органом местного самоуправления в рамках выполнения полномочий, установленных ст. 34 Земельного кодекса РФ принят акт - Положение о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам, устанавливающий процедуру и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, в который в последующем внесены изменения. Абзацем 3 п. 11 Главы 3 "Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством" установлено, что в случае, если в отношении одного и того же земельного участка поступило более одного заявления, решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка принимается в пользу заявителя, подавшего заявление ранее других заявителей, если иное не установлено законом или положением. По мнению суда, установление в Положении условия о том, что решение о предоставлении земельного участка, в случае, если на него поступило более одного заявления, принимается в пользу заявителя, подавшего его ранее остальных, оценивается как предоставление преимущества (приоритета) отдельному заявителю, что не обеспечивает принципов справедливости, прозрачности, состязательности процедур предоставления земельных участков юридическим лицам и прямо противоречит ст.ст. 1, 34 Земельного кодекса РФ, которые устанавливают, что рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока, не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан. Ссылка Собрания депутатов, Администрации округа, Учреждения на Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации), положения которого якобы устанавливают преимущества заявителя, подавшего свою заявку ранее других лиц, не может быть принята во внимание исходя из следующего. Статья 13 Закона о приватизации определяет способы приватизации государственного и муниципального имущества. В силу ч. 1 указанной статьи Закона используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. На аукционе в силу ч. 1 ст. 18 Закона о приватизации продается государственное или муниципальное имущество в случае, если его покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении такого имущества. Право его приобретения принадлежит покупателю, который предложит в ходе торгов наиболее высокую цену за такое имущество. Аукцион является открытым по составу участников (ч. 2 ст. 18). Продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения в соответствии с ч. 1 ст. 23 Закона о приватизации осуществляется в случае, если аукцион по продаже указанного имущества был признан несостоявшимся. Статья 24 Закона о приватизации предусматривает порядок продажи государственного или муниципального имущества без объявления цены. Исходя из положений ч. 1 ст. 24 Закона о приватизации продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась. В силу ч. 4 ст. 24 Закона о приватизации в случае поступления предложений от нескольких претендентов покупателем признается лицо, предложившее за государственное или муниципальное имущество наибольшую цену. В случае поступления нескольких одинаковых предложений о цене государственного или муниципального имущества покупателем признается лицо, подавшее заявку ранее других лиц. Иных норм, предусматривающих преимущество заявителя, подавшего свою заявку ранее других, указанный Закон не содержит. Анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что применение указанного правила возможно только в определенном исключительном случае: когда продажа этого имущества посредством публичного предложения не состоялась, то есть организатором были использованы все иные способы приватизации, а следовательно, соблюдены основные принципы: признание равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Оспариваемый в части в рамках настоящего дела нормативный акт таких положений не содержит, следовательно, нельзя говорить об установлении схемы, аналогичной установленной федеральным законодателем. Статья 38 Земельного кодекса РФ предусматривает порядок приобретения земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) В соответствии с ч. 1 ст. 38 Земельного кодекса РФ предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 настоящего Кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. Подпункт 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ предусматривает, что проведение работ по формированию земельного участка включает: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости"), работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы), осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - плата за подключение); принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов). В соответствии с ч. 2 ст. 38 ЗК РФ в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация. Собственник земельного участка в силу ч. 3 ст. 38 ЗК РФ определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка. При этом, исходя из положений ч. 4 ст. 38 ЗК РФ порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Кодексом. В рассматриваемой ситуации, орган местного самоуправления также вправе провести торги, определив их форму, тем самым, обеспечив равный доступ всех лиц к участию в процедуре предоставления земельных участков, что соответствует общим принципам земельного законодательства. Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в соответствии со ст. 1 определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. В силу п. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Статья 15 Закона о защите конкуренции также устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации. Так, в силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции устанавливает, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Исходя из положений ч. 6 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт. Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что орган, принявший оспариваемый в части акт не доказал соответствие оспариваемого акта федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия. Из материалов дела следует, что общество обращалось в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении земельных участков (л.д. 12, 13, 14, 15). В предоставлении испрашиваемых участков отказано со ссылкой на оспариваемый пункт Положения и указание на то обстоятельство, что заявка поступила не первой с момента публикации (л.д. 18). Указанное свидетельствует, что оспариваемые положения нормативного правового акта применяются, именно они послужили правовым основанием для отказа в предоставлении участка. Вместе с тем, из письма от 08.05.2009 исх. № 2314 не следует, что заявки общества были рассмотрены по существу, а органом местного самоуправления устанавливалось соответствие (несоответствие) их установленным критериям. Следовательно, оспариваемый акт нарушает права заявителя на равный доступ к приобретению и осуществлению прав на землю, предусмотренные ст. 15 ЗК РФ, ст. 264 Гражданского кодекса РФ, ст. 36 Конституции РФ, права на справедливое, открытое и прозрачное предоставление земельных участков, предусмотренное ст. 34 ЗК РФ. Поскольку совокупность условий, при наличии которых оспариваемый акт может быть признан недействующим, имеется: он не соответствует ст.ст. 1, 34 Земельного кодекса РФ и нарушает права и законные заявителя, требования последнего исходя из положений ст.ст. 192 - 195 АПК РФ подлежат удовлетворению. В силу п. 3 ч. 1 ст. 333.21 НК РФ при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается для организаций в размере 2000 рублей. Согласно ч. 3 ст. 110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины. Заявителем при обращении в суд с настоящим заявлением уплачена государственная пошлина в федеральный бюджет по квитанции Сбербанка России от 02.06.2009 в размере 2000 руб. (л.д. 6). Поскольку Налоговый кодекс РФ, иные федеральные законы не содержат оснований для освобождения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от возмещения расходов по уплате государственной пошлины, в связи с чем, указанные расходы подлежат взысканию с ответчика по настоящему делу в сумме 2000 руб. в пользу заявителя - Общества с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой". Руководствуясь ст.ст. 110, 167 - 170, 176, 194, 195 АПК РФ, арбитражный суд
решил:
требования Общества с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой" удовлетворить. Признать недействующим п. 1 решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 26.03.2009 № 13-ЗГО "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа № 811 от 01.07.2004" в части установления абзаца 3 п. 11 главы 3 Положения о порядке предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам в городе Златоусте, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 01.07.2004 № 811, как несоответствующий ст.ст. 1, 34 Земельного кодекса РФ. Взыскать с Собрания депутатов Златоустовского городского округа в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Златоустмонтажстрой" в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 2000 рублей. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу путем подачи жалобы через Арбитражный суд Челябинской области. Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий Л.В.ЗАБУТЫРИНА
Судьи: В.В.ВАГАНОВА Е.А.МИХАЙЛОВА
| | |
|
