КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Республики Коми
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 февраля 2010 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПОДПУНКТОВ
9 И 10 ПУНКТА 4, ПУНКТОВ 5, 6, 7, 8, 9, ПОДПУНКТА 1
ПУНКТА 15, ПОДПУНКТА 2 ПУНКТА 16 ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ
ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ АВТОМОБИЛЬНЫМ
ТРАНСПОРТОМ В ПРИГОРОДНОМ И МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОМ СООБЩЕНИИ
НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ, УТВЕРЖДЕННОГО ПОСТАНОВЛЕНИЕМ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 16 АПРЕЛЯ 2007 ГОДА № 63
"ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей М.Г.Аграновича, Д.Н.Басманова, А.В.Проскурова, П.Ф.Пунегова,
с участием А.А.Аниканова, директора ООО "ТГ "Доверие", Д.Г.Огородника, представителя ООО "ТГ "Доверие", представителей Главы Республики Коми Е.А.Естафьевой, начальника отдела природоресурсного законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, и М.Ю.Кочерги, начальника отдела правовой и кадровой работы Министерства промышленности и энергетики Республики Коми,
руководствуясь частью 3 статьи 96
Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3
, статьями 32
, 90
, 91
, 92
и 93
Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности положений подпунктов 9
и 10 пункта 4
, пунктов 5
, 6
, 7
, 8
, 9
, подпункта 1 пункта 15
, подпункта 2 пункта 16
Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми".
Поводом к рассмотрению явилась жалоба граждан - членов общества с ограниченной ответственностью "Транспортная группа "Доверие" о нарушении их конституционного права на осуществление свободной предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок населения автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Республике Коми.
Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Республики Коми оспариваемые положения подпунктов 9
и 10 пункта 4
, пунктов 5
, 6
, 7
, 8
, 9
, подпункта 1 пункта 15
, подпункта 2 пункта 16
Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми".
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.Г.Аграновича, выступления участников процесса, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
1. Постановлением
Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми" (в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 3 июня 2008 года № 141) определено, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми осуществляется в соответствии с Положением
, прилагаемым к Постановлению.
На основании этого Положения, автоперевозчики допускаются к перевозке пассажиров и багажа по межмуниципальным регулярным автобусным маршрутам на основании проведенного конкурса, дающего право осуществлять данные перевозки (пункт 5
). Победившие в конкурсе приобретают право заключить договор на выполнение работ по перевозке пассажиров и багажа (пункты 7
, 10
, подпункт 1 пункта 15
, подпункт 2 пункта 16
). Кроме того, Положением определены цели проведения конкурса (пункт 6
), основания его проведения (пункт 8
), сроки проведения (пункт 9
), работа по организации проведения конкурса возложена на Министерство промышленности и энергетики Республики Коми (подпункты 9
и 10 пункта 4
).
В своей жалобе граждане - члены ООО "ТГ "Доверие" просят признать вышеперечисленные пункты Положения
не соответствующими статьям 12
, 18
, 35
и части 1 статьи 65
Конституции Республики Коми. По их мнению, обязательное участие в конкурсе, по результатам которого автоперевозчик приобретает право осуществлять перевозку населения на межмуниципальных регулярных автобусных маршрутах, нарушает их право свободно заниматься предпринимательской деятельностью и противоречит принципу равенства сторон в договорных отношениях, что порождает неопределенность в практическом применении данной нормы.
В обоснование требований представители обратившейся стороны сослались на то, что в течение ряда лет Общество осуществляет перевозку пассажиров на регулярном межмуниципальном автобусном маршруте Сосногорск - Ухта, однако в результате проведенного в декабре 2009 года конкурса, право обслуживать данный автобусный маршрут приобрела другая организация, и они лишились возможности продлить договор перевозки. Они полагают, что такое ограничение перевозчиков в предпринимательской деятельности по транспортному обслуживанию населения, прошедших предварительный контроль в виде лицензирования, по своей сути неконституционно.
Конституционный Суд Республики Коми в силу части 2
и части 3 статьи 3
Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" в ходе конституционного судопроизводства решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, поэтому предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка конституционности Постановления
Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми" и утвержденного им Положения
, регламентирующего порядок организации пассажирских перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщении, в той части, в которой этим нормативным актом
установлен обязательный конкурсный отбор автоперевозчиков для выполнения данного вида работ, по результатом которого с перевозчиками заключается соответствующий договор и возникают взаимные обязательства сторон.
2. В соответствии со статьей 35
Конституции Республики Коми каждому гарантируется право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В Республике Коми защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 12
Конституции Республики Коми).
На основании статьи 5 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ установлено, что для занятия деятельностью по перевозке пассажиров на автомобильном транспорте необходимо получить лицензию. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006 года № 637 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Настоящим Положением государственные органы наделены правом контролировать готовность хозяйствующих субъектов осуществлять перевозку пассажиров.
В связи с изложенным возникает вопрос о том, достаточно ли лицензии, чтобы осуществлять предпринимательскую деятельность в сфере перевозок населения автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах, и могут ли органы государственной власти Республики Коми предъявлять дополнительные требования к перевозчику?
Согласно части 3 статьи 18
Конституции Республики Коми права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Подпунктом "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации (часть 1 статьи 65
Конституции Республики Коми). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).
На основании пункта 12 части 2 статьи 26.3 Закона РФ от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Кроме того, Законом Российской Федерации от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" субъектам Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации предоставляется право самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Сферой правового регулирования Постановления
Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 являются отношения по организации транспортного обслуживания населения республики автомобильным транспортом. На это указано в преамбуле
Постановления и в пункте 1
Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми. Исходя из прямого смысла вышеприведенных федеральных норм, данное постановление
принято в пределах полномочий органов исполнительной власти Республики Коми и уполномоченным на то органом (Закон
Республики Коми от 27 декабря 2006 года № 146-РЗ "О передаче полномочий по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении Правительству Республики Коми").
3. Дорожное движение - это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе передвижения людей и грузов с помощью транспортных средств и без таковых в пределах автомобильных дорог. Организация транспортного обслуживания граждан не может рассматриваться в отрыве от вопроса организации дорожного движения, основной целью которого является безопасность участников этих правоотношений, их жизнь и здоровье.
Лицензирование не может регулировать весь комплекс вопросов, возникающих при организации транспортного обслуживания граждан, являясь лишь составной частью этих правоотношений. Поэтому наличие лицензии само по себе не отрицает право уполномоченного государственного органа организовать перевозку пассажиров на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах путем проведения конкурса между автоперевозчиками, обладающими соответствующей лицензией.
Правоотношения, складывающиеся при пассажирских перевозках, возникают не только между перевозчиком и пассажиром - потребителем услуг по перевозке. Статья 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по содержанию, придаваемому этим законом, носят характер административных правоотношений.
В статье 5 указанного Закона дается перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, такие действия, как: регулирование деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий, осуществление деятельности по организации дорожного движения, осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Таким образом, при организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом возникают правоотношения между перевозчиком и уполномоченным органом государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые могут быть урегулированы, в том числе, и посредством применения норм гражданского законодательства.
Осуществление перевозок по межмуниципальным регулярным автобусным маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов дорожно-сервисной инфраструктуры (остановочных пунктов, посадочных площадок, мест ожидания и отдыха пассажиров и т.д.), пользование которыми должно осуществляться на основании гражданско-правового договора, заключаемого с соблюдением правил, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.
Кроме того, заказчик перевозок при осуществлении функций организатора перевозок разрабатывает и совершенствует систему организации и управления пассажирскими перевозками; определяет потребность населения в перевозках транспортом общего пользования по областному социальному заказу с предоставлением льгот по проезду и дотированием нерентабельных маршрутов; в установленном порядке открывает новые маршруты; прекращает действие существующих маршрутов; утверждает и согласовывает расписание движения транспортных средств; осуществляет координацию работы перевозчиков на маршрутах. Подобное регулирование невозможно без взаимных обязательств участников правоотношений, которые подлежат оформлению в договорном порядке.
4. В соответствии со статьей 420 Гражданского кодекса Российской Федерации договор - это соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Договор может быть заключен, если иное не вытекает из его существа, путем проведения торгов (часть 1 статьи 447 ГК РФ). В свою очередь, торги проводятся в форме аукциона или конкурса (часть 4 статьи 447 ГК РФ) и право выбора формы проведения торгов принадлежит организатору торгов.
Согласно пункту 6
Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми целью проведения конкурса на право осуществления данного вида перевозок является отбор конкурентоспособных перевозчиков, обеспечивающих безопасные и лучшие условия перевозки пассажиров и багажа.
Поскольку преследуемые уполномоченным органом цели не связаны с извлечением финансовых преимуществ, что подразумевается при аукционе, постольку решение организатора перевозок определять автоперевозчика для последующего заключения с ним договора путем конкурсного отбора кандидатов является допустимым.
В данном случае сам конкурс не противоречит требованиям главы 57 Гражданского кодекса Российской Федерации. Предметом конкурса может выступать не только денежное вознаграждение как награда его победителю, но и право заключить с победителем соответствующий договор (часть 5 статьи 1057 ГК РФ).
Возможность конкурсного отбора автоперевозчиков согласуется и с позицией, ранее высказанной Конституционным Судом Республики Коми. В Постановлении
от 22 января 2001 года по жалобе гражданина Скепского В.А. указывается, что конкурс перевозчиков должен происходить на добровольной основе с соблюдением принципа свободы договора (статьи 1 и 421 ГК РФ), а также правил о конкурсных обязательствах (глава 57 ГК РФ). Законность проведения конкурса между автоперевозчиками соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу (определения от 14 марта 2001 года № 55-О и от 29 мая 2007 года № 345-О-О). Допустимость организации конкурсного отбора установлена и Верховным судом Республики Коми в решении от 20 января 1999 года по жалобе гражданина Третьякова А.В.
Что касается позиции Конституционного Суда Республики Коми, высказанной в Постановлении
от 25 мая 2004 года по жалобе Янчука И.Г. и др., то она также не исключает возможности организации конкурса с соблюдением требований гражданского законодательства. Решение
Совета муниципального образования "Город Ухта" от 17 декабря 2003 года № 9 было признано неконституционным, так как этим требованиям не соответствовало.
5. На основании пункта 7
Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми предметом конкурса является право заключить договор на осуществление перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным регулярным автобусным маршрутам.
Все заинтересованные субъекты имеют равную возможность участия в конкурсе и оспаривания результатов конкурса в суде. Неучастие в конкурсе, либо отрицательный результат торгов, и отсутствие в связи с этим у автоперевозчика договора с уполномоченным органом на пассажирские перевозки по определенному маршруту не препятствует имеющему соответствующую лицензию лицу реализации права на осуществление этих перевозок посредством оформления договора в порядке, предусмотренном главой 40 Гражданского кодекса Российской Федерации. Это возможно при выполнении маршрутов, не входящих в соответствующий реестр, а также при организации самими автоперевозчиками новых межмуниципальных автобусных маршрутов и при выполнении разовых и специальных перевозок пассажиров.
6. Таким образом, Положение
, утвержденное Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми", предусматривающие проведение конкурса между автоперевозчиками для перевозки населения на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах, соответствуют принципам справедливости, равенства в договорных отношениях, свободного использования хозяйствующими субъектами своего имущества и своих способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, не умаляют конституционных прав заявителей, а следовательно, соответствует Конституции
Республики Коми.
На основании изложенного и руководствуясь частью третьей статьи 96
Конституции Республики Коми, статьями 66
, 67
, 68
, 69
, 93
и 94
Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать положения подпунктов 9
и 10 пункта 4
, пунктов 5
, 6
, 7
, 8
, 9
, подпункта 1 пункта 15
, подпункта 2 пункта 16
Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми", не противоречащим Конституции
Республики Коми, ее статьям 12
, 18
, 35
и части первой статьи 65
, поскольку, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, органы государственной власти Республики Коми наделены правом организации транспортного обслуживания населения республики путем конкурсного отбора автоперевозчиков для работы на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах.
2. В силу статьи 6
Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл Постановления
Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми" является общеобязательным и исключает иное истолкование в правоприменительной практике.
3. Согласно статье 73
Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежащим обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 72
Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" данное Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
Конституционный Суд
Республики Коми
