|  |
Региональное законодательство / Челябинская область
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 26 января 2010 г. по делу № А76-42751/2009-51-855/52
Резолютивная часть решения объявлена 21 января 2010 года. Решение в полном объеме изготовлено 26 января 2010 года. Арбитражный суд Челябинской области в составе председательствующего судьи Л.В. Забутыриной, судей И.В. Мрез, Г.С. Щукиной при ведении протокола секретарем судебного заседания Танаевой Ю.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Челябинской области, г. Челябинск к Администрации Еманжелинского муниципального района о признании недействующим Постановления Главы Еманжелинского муниципального района от 12.09.2008 № 868 "Об утверждении норм накопления отходов потребления для населения, юридических и индивидуальных предпринимателей" при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области, г. Челябинск Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, г. Челябинск при участии в судебном заседании: от заявителя: М.Е.В. - служебное удостоверение; от ответчика: Р.Д.А. - удостоверение; доверенность; от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: - Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области - не явился, извещен надлежащим образом (л.д. 88); - Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области - не явился, извещен надлежащим образом (л.д. 86);
установил:
Прокурор Челябинской области, г. Челябинск (далее - Прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации Еманжелинского муниципального района (далее - Администрация района) о признании недействующим Постановления Главы Еманжелинского муниципального района от 12.09.2008 № 868 "Об утверждении норм накопления отходов потребления для населения, юридических и индивидуальных предпринимателей" (далее - Постановление 868). Определением суда от 03.12.2009 (л.д. 1) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области, г. Челябинск (далее - Управление), Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, г. Челябинск (далее - Министерство). В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении (л.д. 2 - 5). Пояснил, со ссылкой на ст. 15 Конституции РФ, п. 1 ст. 2, ст. 5, п. 14 ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон 131-ФЗ), ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), п. 1 ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах), ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре" (далее - Закон о прокуратуре), п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (далее - Положение о службе), п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с применением и введением в действие ГПК РФ", что оспариваемый акт обладает признаками нормативного правового акта, официально не опубликован, издан с превышением полномочий органа местного самоуправления, применяется на территории муниципального района, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц. Представитель Администрации в судебном заседании требования не признал по доводам, изложенным в отзыве (л.д. 80 - 82). Со ссылкой на ст. 5 Закона об охране окружающей среды, Закон об отходах, п. 6.2 Санитарных правил содержания территорий населенных мест, утвержденных Минздравом СССР 05.08.1988 № 4690-88 (далее - СанПиН 42-128-4690-88), п. 5.4 Методических рекомендаций МДК 7-01-2003 "О порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов РФ, утв. Постановлением Госстроя РФ от 21.08.2003 № 152 (далее - Методические рекомендации), п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", пояснил, что оспариваемый акт не обладает признаками нормативного правового акта, следовательно, не подлежит опубликованию, а требования об оспаривании данного акта не могут быть предъявлены в рамках главы 23 АПК РФ; оспариваемый акт носит рекомендательный характер при разработке хозяйствующими субъектами проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, является основой для расчета и составления генеральной схемы очистки территорий, утверждает нормы накопления отходов, которые не являются ни нормативом образования отходов, ни лимитом на их размещение. Представитель Управления в судебное заседание не явился, ходатайством, поступившим в суд посредством направления телефонограммы, просил рассмотреть дело в отсутствие представителя (л.д. 84), документов, затребованных определениями суда, в том числе письменного мнения относительно существа заявленных требований, не представил. Представитель Министерства в судебное заседание не явился, о времени и месте разбирательства дела, извещен надлежащим образом (л.д. 86), через канцелярию суда представил отзыв, в котором просил рассмотреть дело в отсутствие представителя, а также сообщил со ссылкой на ст. 6, 21 Закона об охране окружающей среды, Постановление Губернатора Челябинской области от 20.07.2004 № 366 "Об утверждении Положения о министерстве по радиационной и экологической безопасности Челябинской области", Сборник удельных показателей образования отходов производства и потребления, утвержденный 07.03.1999 заместителем Председателя Госкомэкологии РФ, указал, что к функциям Министерства отнесено установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, нормы накопления отходов потребления к нормативам качества окружающей среды не относятся, следовательно, их утверждение не относится к полномочиям Министерства, нормы накопления отходов необходимы органам местного самоуправления для реализации договорных отношений по сбору, вывозу, утилизации отходов. Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд установил следующие фактические обстоятельства. 12.09.2008 Главой Еманжелинского муниципального района издано Постановление № 868 "Об утверждении норм накопления отходов потребления для населения, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (л.д. 6 - 7). Указанным Постановлением со ссылкой на Закон 131-ФЗ, Закон об отходах, Устав района утверждены нормы накопления отходов потребления для населения, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Еманжелинского муниципального района согласно приложению Так, в соответствии с приложением к Постановлению: - для населения из расчета на 1 жителя норма накопления составляет 350 кг/год, 1,4 куб. м/год; - предприятий торговли (продовольственный магазин) из расчета на 1 кв. м торговой площади, плотности отходов 150 кг/куб. м, норма накопления составляет 280 кг/год, 1,87 куб. м/год; - административных и других учреждений, офисов из расчета на 1 сотрудника, плотности отходов 90 кг/куб. м, норма накопления 100 кг/год, 1,11 куб. м/год; - медицинских учреждений (аптеки) из расчета на 1 кв. м торговой площади, плотности отходов 90 кг/куб. м, норма накопления составляет 100 кг/год, 1,11 куб. м/год; - медицинских учреждений (поликлиники) из расчета на 1 посещение плотности отходов 110 кг/год, норма накопления составляет 2,6 кг/год, 0,02 куб. м/год (л.д. 8 - 12). Пунктом 2 Постановления установлено применять утвержденные нормы юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям района при разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и планировании договорных отношений по организации утилизации твердых бытовых отходов на городском полигоне ТБО. Исходя из п. 3 Постановления установлена возможность корректировки норм накопления отходов потребления один раз в пять лет. Пунктом 5 предусмотрено, что контроль за исполнением данного Постановления возложен на отдел коммунального хозяйства, инфраструктуры и жилищной политики администрации района (л.д. 7). Данный акт не был опубликован в средствах массовой информации, что следует из письма Администрации от 29.10.2009 № 2537 (л.д. 52). 06.07.2009 Прокурором г. Еманжелинска со ссылкой на п. 14 ч. 1 ст. 15 Закона 131-ФЗ, п. 1 ст. 2, ст. 5, ч. 2 ст. 7 Закона об охране окружающей среды, отсутствие полномочий на принятие Постановления, главе района внесен протест на Постановление (л.д. 48), который отклонен со ссылкой на ст. 5 Закона об охране окружающей среды, Закон об отходах, п. 6.2 СанПиН 42-128-4690-88, п. 5.4 Методических рекомендаций, поскольку Постановлением 868 утверждены нормы накопления отходов потребления, которые не являются ни нормативом образования отходов, ни лимитом на их размещение, носят рекомендательный характер для организаций и индивидуальных предпринимателей при разработке ими проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (л.д. 50 - 51). Между обществом с ограниченной ответственностью и индивидуальным предпринимателями заключены договоры на оказание услуг по утилизации твердых бытовых отходов, в договорах (предмет) отражены нормы накопления (л.д. 13 - 26). ]]>Методические рекомендации распространяются на разработку генеральной схемы очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации с расчетной численностью населения свыше 10 тыс. человек. При непосредственной разработке отдельные разделы и положения, приведенные в настоящих Методических рекомендациях, могут быть изменены в зависимости от конкретных условий. Раздел 1 Общие положения Методических рекомендаций предусматривает, что очистка территорий населенных пунктов - одно из важнейших мероприятий, направленных на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды. Генеральная схема очистки - проект, направленный на решение комплекса работ по организации, сбору, удалению, обезвреживанию бытовых отходов и уборке городских территорий. Генеральная схема определяет очередность осуществления мероприятий, объемы работ по всем видам очистки и уборки, системы и методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки отходов, необходимое количество уборочных машин, механизмов, оборудования и инвентаря, целесообразность проектирования, строительства, реконструкции или расширения объектов системы санитарной очистки, их основные параметры и размещение, ориентировочные капиталовложения на строительство и приобретение технических средств. Как правило, генеральная схема очистки разрабатывается в составе генерального плана города на срок до 5 лет, с выделением первой очереди мероприятий, а прогноз может охватывать срок до 10 - 20 лет. Пунктом 5.4 Методических рекомендаций установлено, что раздел Твердые бытовые отходы должен содержать данные по нормам накопления, предложений по системам и методам сбора и удаления, расчетным объемам работ, определению необходимого количества мусоровозного транспорта и инвентаря, обезвреживанию твердых бытовых отходов. В основу расчета объема накопления твердых бытовых отходов должны приниматься нормы накопления по жилому фонду и от отдельно стоящих объектов общественного назначения, торговых, культурно-бытовых и коммунальных учреждений утвержденные органами местного самоуправления. Следовательно, указанный акт носит рекомендательный характер, в связи с чем, он не может устанавливать соответствующих полномочий органов местного самоуправления на установление, разработку, утверждение норм и нормативов. Главным государственным санитарным врачом СССР, Заместителем Министра здравоохранения СССР 5 августа 1988 г. были утверждены (№ 4690-88) Санитарные правила содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88), которые содержат основные положения, которые следует строго соблюдать для обеспечения санитарного состояния территорий населенных мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), а также жилых и гражданских зданий. Правила разработаны взамен "Правил санитарного содержания территорий населенных мест" № 2388-81 и предназначены в качестве руководства для организаций, контролирующих санитарное содержание территорий населенных мест, а также организаций, несущих ответственность за санитарное содержание подведомственных им территорий и сооружений, независимо от их подчиненности. Раздел 6 СанПиН устанавливает распределение ответственности за санитарное содержание территорий населенных мест. Так, п. 6.2 СанПиН установлено, что исполкомами городских (районных) Советов народных депутатов утверждаются: нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год. Указанный документ не опубликован, в связи с чем, не подлежит применению. Более того, имеются иные нормативные акты, имеющие большую юридическую силу, принятые позднее, закрепляющие иные положения. Кроме того, Администрация в обоснование своих возражений ссылается на то, что оспариваемый акт является основой для расчета и составления генеральной схемы очистки территорий. Указанный довод отклоняется судом, как не подтвержденный документально (ст.ст. 65, 194 АПК РФ). Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 октября 2007 г. № 703 (зарегистрировано в Минюсте РФ 17 января 2008 г. № 10891) в целях реализации Закона об отходах, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. № 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" были утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - Методические указания), которые предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами (далее - хозяйствующие субъекты), а также территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее территориальные органы Ростехнадзора), принимающих решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (п. 1). Методические указания определяют единый подход к разработке и общие требования к содержанию и оформлению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (п. 2). В соответствии с п. 4 Методических указаний при разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - ПНООЛР) учитываются: - объемы используемых сырья, материалов, изделий с учетом проектной мощности; - результаты инвентаризации отходов и объектов их размещения; - наличие и мощность имеющихся объектов использования и обезвреживания отходов данного вида; - наличие, вместимость, мощность и расчетный срок эксплуатации имеющихся объектов размещения отходов; - экологические, санитарно-гигиенические и иные требования к размещению отходов; - возможность обеспечения сохранности ресурсного потенциала у размещаемых отходов; - экономически целесообразный объем транспортной партии для вывоза отходов; - наличие имеющихся технологий переработки отхода данного вида, которые включены в банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов, являющийся составной частью государственного кадастра отходов; - предельно допустимые вредные воздействия отходов, предполагаемых к размещению, на окружающую среду; - экологическая обстановка на территории. Хозяйствующие субъекты разрабатывают и оформляют ПНООЛР в соответствии с Приложением 2 к Методическим указаниям и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы Ростехнадзора в двух экземплярах на бумажном носителе, а также на магнитном носителе (п. 5 Методических указаний). В соответствии с п. 11 Методических указаний в ПНООЛР приводятся обоснования годовых нормативов образования конкретных видов отходов на основании нормативов образования отходов. Годовые нормативы представляются в тоннах в год (т/год). Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. № 461 утверждены Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в соответствии с п. 4 которых индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами (далее соответственно - индивидуальные предприниматели, юридические лица), на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - уполномоченный орган), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа. Из материалов дела следует (л.д. 13 - 26), лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что Постановление применяется: заключаются договоры на оказание услуг по утилизации с отражением расчетных единиц и норм накопления, утвержденных оспариваемым Постановлением, вносится плата за утилизацию. Предпринимательская деятельность указанных лиц связана оплатой услуг по утилизации отходов, стоимость которых рассчитывается с применением расчетной единицы в виде коэффициента нормы накопления. Доказательств того, что применяемые при заключении договоров нормы накопления установлены самим утилизирующим предприятием, а разработанные на их основе проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение представлены на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа, материалы дела не содержат. Доказательств того, что утвержденные оспариваемым Постановлением нормы накопления используются только для разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение материалы дела не содержат. Установление органом местного самоуправления нормативов, обязательных для групп потребителей в указанной сфере, противоречит установленному порядку, фактически лишает их возможности принимать участие в разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Указанным нормативным актом устанавливаются единые среднегодовые нормы накопления твердых бытовых отходов для всех субъектов без учета особенностей осуществления конкретного вида деятельности и объемов реализуемой продукции (оказываемых услуг). Указанное свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта ст. 18 Закона об отходах. Вышеизложенное, по мнению суда, свидетельствует также о наличии доказательств нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспариваемый акт, по мнению суда, не соответствует ст. 15 Конституции РФ, ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст.ст. 5, 7 Федерального закона от 10.02.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды", ст.ст. 5, 8, 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления, поскольку носит нормативный характер, не опубликован, издан с превышением полномочий органа местного самоуправления, и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что в нарушение ст.ст. 65, 194 АПК РФ Администрация не доказала соответствие оспариваемого акта закону, имеющему большую юридическую силу, наличие у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия. Поскольку совокупность условий, при наличии которых оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, имеется: акт не соответствует закону и нарушает прав и законные интересы лиц, требования заявителя подлежат удовлетворению. Руководствуясь ст.ст. 110, 150, 151, 167 - 170, 176, 194, 195 АПК РФ, арбитражный суд
решил:
требования Прокурора Челябинской области удовлетворить. Признать недействующим Постановление Главы Еманжелинского муниципального района от 12.09.2008 № 868 "Об утверждении норм накопления отходов потребления для населения, юридических и индивидуальных предпринимателей" как не соответствующим ст. 15 Конституции РФ, ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст.ст. 5, 7 Федерального закона от 10.02.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды", ст.ст. 5, 8, 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу путем подачи жалобы через Арбитражный суд Челябинской области. Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий: Л.В.ЗАБУТЫРИНА
Судьи: И.В.МРЕЗ Г.С.ЩУКИНА
| | |
|
